【摘要】 在中国近年来兴起的新一轮地方治理创新实践中，许多地方出现了以参与治理为导向的新型基层社会组织｡相对而言 ， 这些新型基层社会组织在地方政府的扶持下出现 ， 活跃于公共领域，拥有地方政府以及基层权力机构和自治组织所缺乏的多种社会资源，同时又嵌入地方政府所主导的治理结构之中，从而使原有的地方基层治理结构发生了深刻而微妙的变化，并且带来了特定的效果｡本文通过对H市平安协会案例的调查和分析，系统描述了这种新型基层社会组织的主要特征､微观机制和基本功能｡本文认为，在当下普遍存在的治理危机中，这种新型基层社会组织的产生不仅是地方政府理性选择的结果，而且对政府再造与社会重建具有双重的功效，进而展示了作为地方治理创新的第三种路径在未来进一步获得发展的可能性｡

　　【关键词】 地方治理；新型社会组织；社会协同治理；平安协会

　　在中国改革开放30年来的历史进程中，地方政府的治理创新一向引人注目，因而始终是学界讨论的主题｡从历史性的比较来看 ， 改革开放初期 ， 主要是省级政府在其管辖地域内以允许政策突破或新政试点的方式纵容或推动更下一级的政府所从事的改革；中期，则是中央政府经由有意识的地方试点而推出的整体性改革；而在当下，则表现出多样化的取向 ， 省级､县级均有大量的改革创新 ， 且可能成为复制与扩散的经验｡ ①从创新内容来看，改革开放初期以地方政府突破中央政策的经济改革创新较多 ； 中期 ， 则从经济领域扩展到基层民主､公共服务､行政管理等领域 ； 而在当下 ， 地方政府创新仍然在内容上多面扩展，但由于社会治理压力凸显 ， 而在地方治理领域较为集中｡ ②

　　中国经济改革的社会影响在2000 年代以后彰显，社会矛盾突出，各种群体性事件频发，中国共产党感受到了巨大的执政压力，开始调整政策，动员各级组织进行 “社会管理创新”，寻求在治理中的“ 社会协同 ”机制｡③由于在中国政治层级中，地方政府直接面对社会治理压力，出于社会稳定的需要 ， 不少地方已经进行了社会治理探索｡我们在调查中发现，一些地方形成了政府与社会合作治理的关系，并产生了一种以治理为导向的新型基层社会组织，构成了现有地方治理创新案例中较为独特的样本｡对这些治理案例进行归类与研究 ， 是我们认识中国各层级 “社会管理创新”行为，进而改善地方治理结构的经验基础｡本文即以H 市治理创新中所形成的 “平安协会”作为案例，讨论这种新型社会组织的类型特征､运作功能与价值意义｡

　　一､ 三种路径 : 中国地方治理创新的经验观察

　　2000年代以后，中国的社会变迁随着全球化进程而不断加速，这些变迁可以概括为五大维度上的多种结果并存的复杂局面｡在社会结构方面 ， 中国社会已经从过去相对简单的二元结构发展成为更加复杂的阶层分化 ， 因为职业类型､收入性质乃至地域空间的不同而造就了贫富强弱的裂解性分化｡在社会状况方面，过去那种相对封闭和停滞的状况 ， 已经代之以对内和对外的全面开放､人口的大规模流动迁移､以及跨越国界的物质交流和思想互动｡在社会利益方面 ， 经济发展失衡的结果不仅造成了阶层的分化，更带来了不同阶层或群体间的利益冲突乃至对抗｡在社会诉求方面 ， 不同的群体期待与社会心态的分裂与对立已经相当明显｡在社会价值方面 ， 相对于主流价值体系的空置､悬置和虚置 ， 各种分立的､小众的乃至极端的社会价值观念纷纷涌现，使社会物质层面的分化与分裂更形强烈｡在这样的背景下 ， 各种各样的矛盾和冲突汇集到社会基层生活之中，小型群体性事件亦会呈现出多种冲突线索并存的复杂场景｡由此 ， 原有的地方治理结构已难以有效地应对与日俱增的社会治理问题｡在治理压力下 ， 中国各级地方政府纷纷在现有的制度结构中寻求新治理机制､探索新治理方法，形成了地方治理的集中创新时期，也构生了多样化的治理创新路径｡

　　从我们的观察与调查中 ，大致可以发现三种类别的地方治理创新路径 : 第一种路径为“行政强化路径” ｡长期以来 ， 地方政府多采用行政化的方式管理社会，但随着基层公共事务与治理问题的增多，原有粗放性的行政管理方式难以及时有效地化解基层社会的矛盾与冲突，因而出现行政管理失效的状况｡对此 ， 地方政府早在1990 年代就开始以行政资源下沉的方式优化基层行政管理网络与技术，进而来改善基层治理效能，其中最具代表性的即是 “上海模式”｡④而至2000年代之后，这种行政强化路径表现得更为明显｡其中既有以维护稳定而构建新型社会治安体系的做法 ，如扩大基层治安机构的人员配备，升级技术设备，并建立相应的现代指挥系统； ⑤也有以优化公共服务为要旨而建设基层社区服务体系的做法，如提升基层社区行政级别，建立相应服务设施与服务场所｡⑥这种行政强化路径，其根本特点即是改变粗放性的行政管理为精细化的行政管理，以优化行政资源与技术的方式提升基层行政单位的治理效能｡

　　第二种路径为 “自治强化路径”｡改革开放之后，基层自治首先于1980年代在农村兴起，继而在1990年代延展至城市社区，村委会与居委会成为中国基层自治的主要组织｡然而 ， 有大量研究发现村 / 居委会在地方行政结构下，存在被官僚化 / 行政化的现象，基层公共规则难以建立，基层自治组织难以有效表达民众利益 ｡⑦当利益矛盾随社会变迁逐步累积的时候，便容易出现基层自治的失效与扭曲，以自我完善的逻辑改进基层自治状况是地方政府应对这一问题的自然选择｡2000 年代以来，农村即出现对既有基层民主的创新，将协商民主的要素引入基层自治组织行政过程中的 “温岭模式”即是典型代表；⑧同时，城市社区也继续着以“沈阳模式”与“江汉模式”为代表的社区自治建设路径，放大社区的功能 ， 并完善社区组织的治理功能｡⑨然而，这些举措并不能完全解决中国基层治理的困境，随着2000年代中后期基层群体性事件的增多，基层自治体系已经陷入了较为显见的治理危机，中国基层自治进入了发展瓶颈期｡⑩2011 年对“乌坎事件”的解决是一个关键性的变化，地方政府在此次事件中采取以村委会选举的规范化操作而解决了群体性冲突 ｡瑏瑡 显然， “乌坎事件”为我们提供了以规范基层民主化解治理问题的经验，但此种做法的扩散及效用，在基层自治组织普遍行政化的格局下还有待观察｡

　　第三种路径为 “新型社会组织建设路径”｡由于行政机构与基层自治组织在地方社会中治理功效的弱化 ，一些地方陷入了治理的两重困境 : 即一方面出现大量原子化的个人无法将自身的利益需求反馈到政府系统，另一方面政府则需以一己之力来解决庞大的原子化群体因种种问题所产生的矛盾冲突 ｡为化解这种困境 ， 一些地方政府将社会力量引入地方治理结构，以政府与社会合作的方式构建以治理为导向的新型社会组织｡这种新型社会组织一方面关注于公共事务，活动于基层社会的公共领域，与基层社会具有天然的紧密联系；另一方面又与政府保持或合作或依附的关系，并在政府主导的地方治理结构中生存发展｡在我们的调查中 ， 已经发现重庆巫溪的 “乐和农社”､ 广州云浮的 “三级理事会”､H 市的 “平安协会”均属此种类型的社会组织｡

　　我们发现 ， “行政强化路径”与“自治强化路径”虽然属于地方治理创新之列，但仍可能遭遇发展瓶颈，而“新型社会组织建设路径”则属于较为新颖独特､又较为有效的治理创新 ， 无异于在前两种创新路径之外开拓出了 “第三条道路”｡因此 ， 我们更愿意以个案来概括分析 “新型社会组织建设路径”的发生逻辑､发展过程及功能特性｡

　　二､ 个案:H市平安协会的建构

　　H 市是一个经济社会快速转型的县级市，城市化进程快 ， 企业改制､环境污染､征地赔偿､物业管理､社会纠纷､干群矛盾等都一并集中在这样一个县级区域内｡在治理压力下 ， H 市政府通过推动建立治理导向型组织 “平安协会”，来吸纳企业单位与地方精英，从而进行公共产品输出与社会治理｡

　　H 市平安协会的产生过程

　　平安协会首先产生于 H 市 W镇｡在2000年代中期，W镇社会治安事件增多，经常出现农民家畜盗窃案件，镇政府沿用传统管控方式，但因警力与人力缺欠而无法根本解决问题｡此时，乡镇企业家建议建立一个社会组织，由他们出资修建路灯和探测监控设备｡在解决治安问题的压力下 ， W镇政府与镇企业家协作推动成立平安协会，镇政府亲自负责平安协会章程起草，于2006 年 6 月在民政部门注册成立 ， 并将其作为吸纳资金､提供公共产品的平台｡2007 年 1 月， W镇党委书记调任H市政法委书记｡此时 ， 社会管理已经成为政法系统的主要工作之一，政法委也成为领导平安协会创建工作的主要官方部门｡2007 年 2 月， H市发生食品公司上访事件，政法委通过公检法系统退休老同志所组成的工作组平稳地解决了此一事件｡与此同时，H市政法委书记分管Y 镇工作；此镇属于回民汉民杂居地区，存在大量社会矛盾冲突，政法委基于对退休老同志处理复杂问题能力的初步认识，就在 Y 镇做试点，正式建立平安协会，吸纳当地德高望重的老人做协会负责人及会员，并将平安协会的功能拓展到社会矛盾调解和社会冲突防范上，取得良好效果 ｡在Y镇平安协会的治理功能拓展之后，平安协会开始正式的建制化，并积极吸纳地方精英和企业为会员｡2008 年 6 月， H 市平安协会在民政部门注册，市级协会的建立也正式开启了平安协会的 “网点”建设，H市在20多个乡镇､ 街道建立了 “平安协会”，在700 多个村 / 社区建立“平安协会分会” ｡同时 ， 平安协会还扩展到社会纠纷和群体事件的易发场域如学校､医院/卫生院和企业｡整个平安协会体系形成了纵向到村､横向到重点单位的网络体系，并已经发展单位会员一千余个 ， 个人会员一万余人。

　　平安协会在H 市社会治理中的作用明显， H 市政府也认为平安协会建设已经获得成效，将其治理结构概括为“党委政府坐镇指挥 ､平安协会打头阵､政法队伍压后阵､ 基层党群组织迅速跟进的立体三角架构 ”，并意图将其打造成社会管理创新品牌 ， 予以标准化操作 ， 创造成可复制的模式｡

　　地方精英: 平安协会的治理资本

　　H 市平安协会的会员分为企业会员与个人会员两种 ｡企业会员吸纳H市各企业单位，主要负责为平安协会的运作和公共产品的支出提供资金支持；个人会员则吸纳地方精英，主要负责参与基层社会的具体治理工作｡对H市而言，平安协会最重要的功能是社会治理，因此个人会员的功能更显重要｡

　　平安协会个人会员的产生 ，需要严格的 “政治把关”｡在一般程序规定下 ，其产生机制为 : 首先由个人申请，继而综治部门进行推荐，党组织审查，然后选举产生 ｡瑏瑤 在实际操作中，平安协会的会长与副会长，则须经政府特别认可或挑选，政府对其人选的基本要求是 : 须为基层社会中的“人头”，能服从党的领导 ， 并热衷于社会服务工作｡ 经过 “政治把关”，H 市平安协会已经形成了充足的 “人力资源库”，其中精英构成和精英背景各不相同，他们在不同工作领域或不同门类有各自的特长，而一旦 H 市政府遇到突发事件和需要处理的棘手问题，便可以从平安协会中抽调“对口”人员前去处理 ｡

　　在H 市平安协会的“人力资源库”中，地方社会的老党员 ､老干部､老模范 （ 被H 市政府简称为 “三老”）是核心组成部分，也是H 市政府打造平安协会的 “法宝”｡“三老”之所以如此重要 ，就在于他们拥有一般居民 / 村民所不具备的治理资本 ｡第一 ，拥有体制性资源 : 很多“三老”成员有在党政系统内工作的经历或与党政系统有正式 / 非正式的交往 ， 对于党政系统的政治文化､政治语言乃至法规条例都颇为熟悉｡第二 ， 拥有体制外资源:在个人身份上 ， “ 三老 ”会员大都是当地有名望､有影响､有权威的老人 ，他们在当地是除行政权力之外的 “社会权威” ； 就地缘､亲缘和血缘属性而言 ， 他们是H 市干部所称的 “人头”｡第三 ， 拥有个体化的魅力与经验 : “三老”会员大都为退休人员，拥有丰富的人生经验，能言善辩，懂得运用群众所喜闻乐见的语言形式和谈话技巧来赢得信任与支持 ｡这些地方精英因其所拥有的治理资本，常常在地方治理中发挥意想不到的效果｡在具体的治理过程中，H 市政府也认识到了他们的 “威力”，通常在出现治理问题后有意识地将这些“三老”推向“前沿阵地”；具体而言 ， 这些 “威力”体现三个层面｡

　　其一 ， 关系效应｡地缘､亲缘和血缘关系是地方社会中非常重要的纽带 ， “三老”常常是这些社会关系网络中的“核心连接点”，如不少平安协会的会长､副会长即为当地宗族的族长或家族的权威｡“三老”所拥有的这些关系资本，决定了他们可以连接整个地方社区中的个体，在很多时候能直接介入地方治理，避免政府与民众可能出现的对抗｡例如，在2009 年 10 月， Y镇两个回族家庭马姓和刘姓，因为利益纠葛而产生摩擦，双方各聚集50 余人，相约在指定地点进行集体打斗，家族间的械斗一旦发生即有可能扩展成更大的冲突事件；此时刘家母亲给镇平安协会副会长打电话求助，平安协会得以介入并化解了这场可能爆发的 “战斗”｡瑏瑦这种关系资本也使得平安协会会员能及时进行信息搜集，并可能对政府治理提供大量帮助｡如一位干部 曾这样评价道 : 在乡镇，领导干部对基层社会的了解都比不上平安协会会长副会长，如市平安协会负责人 Z对当事人爷爷那一辈的事情都能说出来｡

　　其二 ， 威望效应｡在中国地方社会中 ， 尤其是县级地域中， “情理”对于乡里与邻里而言仍然十分重要｡“三老”通常在本地或本宗族中有极高的威望 ，借助威望， “三老”能够以“情理”调解基层社会矛盾｡当然 ， 威望也并不能滥用 ， 大多数 “三老”常借用威望来主持正义｡对于基层民众而言 ， 他们所希望的是要一个公道的说法，但由于常出现政治信任上的差序格局，如果基层政府出面，无论结果如何，都可能会发生民众的不信任感； 瑏瑨而对于“三老”，基层民众是信任的，“三老”威望效应与程序正义的配合无疑能产生治理的正向功效｡如在H 市 B 社区因城区改造而需要拆迁，平安协会出面制定了一个拆迁办法，召开三次村民代表会议和四次全体党员大会，经过多次反复修改，在群众代表和党员大会上通过，避免了拆迁中常出现的官民对抗 ｡

　　其三 ， 经验效应｡在与H市干部及平安协会负责人的访谈中，他们特别强调了处理问题要讲究“ 温火 ”｡ 这种技术层面的经验对于 “三老”而言最熟悉不过 ，很多 “三老”既懂得法律法规和政治语言，又擅用乡土语言，在基层社会治理问题的处理上懂得“分寸”与“技巧”｡如H市市平安协会曾接手了一起棘手的信访案件，信访人刑满释放，但仍然不服判决，坚持上访以讨回公理，因而也对政府有较强的敌对心理｡Z接手此案，在信访人来后，他首先以礼相待，认真听其讲述并作笔记，其间也不打断对方 ， 而后才讲法､讲理 ， 并劝说 “上访是不归之路”；在 Z 的劝导下，信访人声泪俱下，听从劝告 ， 不再上访｡

　　作为地方精英 ， “三老”的特征似乎与中国传统地方社会中的士绅有些类同｡但是 ， 有所不同的是，士绅是代表地方共同体的代言人，是地方治理结构中的主体，士绅与权力的制度化关系，保证了他们能够成为官吏与地方共同体之间的中介人｡瑐瑡而与士绅相比，平安协会会员并非地方共同体的代言人，地方精英虽然有权威，但是其治理功能的发挥是在组织化的前提下，并在政府的支持下才得以实现的｡因此 ， 准确的逻辑的是:政府推动构建平安协会 ， 平安协会吸纳地方精英｡

　　强依附与强合作: 地方治理中的平安协会与政府

　　在 H 市，政府与平安协会已经形成的共同认识为 : “平安协会的存在不是否定党的执政能力，而是体现了党的执政能力” ｡实际上，在治理过程中，党委政府不便出面的情况下，平安协会的介入改变了刚性维稳的做法，使地方治理变得更为柔性｡对此 ， H 市市平安协会相关负责人曾说 : 平安协会是个平台，是在政府和群众之间设置的缓冲带 ｡

　　然而，作为一种新型社会组织，平安协会与政府又有着复杂的关系｡从平安协会的建构过程来说 ， 平安协会产生､发展､扩散的整个过程 ， 都是 H 市政府推动促成的，其中 H市政法委更是主要的部门｡在平安协会性质的界定中 ， H 市市平安协会章程规定 :“H市市平安协会，是在党委､政府领导下 ，群众参与平安建设的自治组织 ”，“本会接受市综治委领导和业务指导，在社团登记管理部门监督管理下开展工作”｡ 但平安协会并非一个脱离政府领导的独立社会团体，政府力图将平安协会打造成为一个官民之间的 “中介”组织，而同时又能为政府所用｡因此 ， 在实际的运作中 ， 平安协会表现出了 “官方”与“民间”两重属性｡ 比如，就办公场所而言，平安协会在政府的资助下有独立的办公场所，但不少都与政府体系的办公场所有所交叉或共享使用；就经费使用而言，平安协会具有 “公益”的一面，按照协会规章，协会的骨干为协会工作是乐于奉献而并无工资，但政府亦给予其一定津贴补助｡这种两重属性因为政府的领导关系 ， 而更偏向 “官方”一些，属于政府推动组建的治理组织｡所以 ，在实际的运作中，各级平安协会直接受各级政法委与综治办的领导与指导 : 市政法委由于主管社会管理创新工作，而对于平安协会的机制创建工作 ､运作情况､治理工作都有直接的介入 ； 而乡镇街道平安协会由于其在功能上已经转化为基层治理中的主要机制，因而在工作往来中更加受到街道与乡镇党委政府的直接领导，经常出现如乡镇党委书记与平安协会会长共同处理某一社会突发事件的情况｡

　　从实际的治理过程来说，平安协会在民间调解､治安防范､公共产品服务等功能的发挥上 ， 都分担着政府原有的治理职能｡由于平安协会处于政府的领导下，基层政府可以在具体的基层治理事务中分解功能 ， 将其转移给平安协会｡而很多社区村居的党政部门领导及平安协会负责人也都认为，平安协会可以起到帮助党委政府减压的作用｡如H 市 B 社区正处于产业经济转型过程之中，平安协会就承担了煤矿企业解体之后大量的调解纠纷功能，而使社区两委能“腾出”大量的时间和精力来抓社区的经济发展 ｡对此 ， 该社区平安协会负责人说 : “从不认识到认识，从认识到依靠；群众有事不上两委，到平安协会来处理；两委人员腾出大量工作时间来想大事 ， 谋发展｡”

　　事实上 ，政府会选择性地使用平安协会，在政府难以直接解决治理问题或不方便出面的时候，往往让平安协会 “打头阵”；在平安协会机制治理效应不明显时，政府行政力量就可能会成为解决地方治理问题的中心｡如在H市C 社区的拆迁中，村党委的作用就发挥着更多的作用，而平安协会只是负责前期的宣传以及拆迁中的沟通；按照村书记的话说，就是先找到每个家族的 “头”，通过平安协会中的“三老”宣传政策，宣传由村向社区转变后所带来的发展前景 ， 将政策落实 ， 把思想解放了｡但是，拆迁改造､置换新楼这一过程关涉很多的利益冲突和纠葛 ，难以简单地用平安协会的 “情理说服”来解决；实际上，此村从村居向工业园的拆迁置换过程中，还是原有村党委的推动与赔偿置换方案的利益平衡起到了最为重要的作用｡

　　综合以上讨论 ，倘若我们依据平安协会与政府的关系和对政府的态度两个维度建立一坐标图并以自立 - 依附以及对抗 - 合作作为变量标记的话，那么，我们看到，作为治理导向型组织的平安协会，展现出与政府较为特殊的互动建构图景 ｡ 就组织的 “自立- 依附”程度而言，平安协会表现为“强依附组织”，即平安协会的建构与发展直接由政府领导，平安协会的治理行为也在政府的调控与监管范围之内；就组织在治理进程中对政府的态度之“对抗 - 合作”程度而言，平安协会则表现为强合作组织，即平安协会完全嵌入到政府主导的地方治理结构，平安协会愿意分担政府原有的治理职能，帮助政府解决地方治理困境 ｡因此 ， 我们认为 ， H 市平安协会与地方政府在地方治理中的关系呈现为 “强依附- 强合作 ”｡

　　三､ 讨论: 新型社会组织的生成与意义

　　H 市平安协会的建立，是地方政府尝试用新型社会组织治理基层社会的表现 ｡H 市政府作为地方治理结构的主体，出于社会稳定需要，推动构建了官民之间的治理导向型社会组织 ———平安协会；而平安协会则充分吸纳了当地的“三老”资源，运用这些地方精英的治理资本，在基层冲突爆发的预防､基层利益矛盾的协调､乃至基层利益需求的上传等方面皆有突出表现 ；平安协会因此成为 H 市治理过程中一种新型机制，并被纳入到 H市政府所主导的治理结构中来｡

　　类似H 市平安协会的新型社会组织，在其他地方也以不同的形式展现出来 ｡比如 ，巫溪引入了北京 “地球村”倡导人廖晓义所提出的“乐和”理论，在县城推行“乐和社区”，在农村推行“乐和农社”，并使乐和社区成为基层治理结构中一支力量｡瑐瑨而云浮分别在自然村､ 行政村与乡镇成立 “村民理事会”､“社区理事会”和“乡民理事会” ， 将农村草根精英吸纳进来，并建立议事制度，构成了云浮基层治理的一种新管道｡瑐瑩这些新型社会组织在不同地方的治理创新中会与政府形成不同的关系样式､拥有不同的社会资源，但却都在既有的地方治理结构中表现出强有力的治理效用｡这些新型社会组织的出现，为我们观察地方治理的变化提供了新的经验材料｡根据我们现有的调查与观察 ， 发现以下三点值得讨论｡

　　其一 ，新型社会组织是地方政府治理创新中的一种 “理性选择”｡

　　在2008 年左右，中国出现以维稳为中心的治理体制，维稳治理体制所强调的是治理技术与资源的优化，但所带来的结果可能是刚性循环，即需要不断投入大量资源以化解不断增多的治理问题，因而难以从根本上解决中国地方社会的治理困境 ｡瑑瑠中央对此也已有了清楚的认知 ，因此提出 “党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的政策，并推动“社会管理创新”工作；在保持制度结构稳定的情况下，寻求政府与社会的协同治理已经成为中国共产党的对应之道｡

　　对地方政府来说，治理创新的根本原则是稳固既有的制度结构，维护党的执政地位；因而，地方政府可选择的创新路径具有一定的制度锁定性，既需要迅速地解决地方社会治理难题，也需要遵守制度规则｡在地方政府的创新路径中 ， “行政强化路径”对现有政府管制的治理结构改变最小，其所强调的行政管理资源与技术的精细化提升，较符合中国维稳体制的治理逻辑，但是其缺点在于难以根本解决社会矛盾的集中爆发｡“基层自治强化路径”是对已有基层民主体制的修补，但就现有状况而言，基层自治组织似乎已难以摆脱行政代理人的角色，因而即使一些地方可以对现有基层自治作出完善，却仍可能在行政化与自治化之间摇摆｡而基层新型社会组织建设路径，则正是当下社会治理需求增长与现有治理路径短缺的张力中，地方政府愿意尝试的一种新道路｡

　　就组织属性而言，新型社会组织的特殊性在于其并非如工会､妇联､共青团那样具有单纯的官办团体性质，也并非如行业协会､民间团体､NGO那样具有单纯的社会团体性质，而是分别同政府与社会具有特定关联的治理导向型组织｡因此 ， 活跃于公共领域的新型社会组织能够嵌入政府所主导的治理结构中，地方政府也得以在这种新型社会组织的创建中起着或强或弱的角色，并在治理过程中对新型社会组织加以调控与影响，从而避免可能出现社会组织对抗政府的局面｡

　　就治理资本而言，新型社会组织能够吸纳地方社会精英､引入社会资源 ， 进而拓宽与社会的连接度，在公共领域中赢得民众信任，并有效解决治理难题｡新型社会组织所拥有的这些治理资本 ， 是地方政府所难以获取的 ， 但也是地方政府所急需的｡也因为此，地方政府愿意以这种社会组织的引入来激活和重构原有的治理结构｡

　　对地方政府来说，新型社会组织的建设既符合中央政策要求与制度结构锁定，也能够在既有的治理体制中增加柔性因素，同时又为地方领导干部提升政治绩效增添足够砝码｡因而 ， 建构或引入一种既能为政府所调控､又能增强治理绩效的新型社会组织 ，实质上也是地方政府经过 “理性选择”的组织行为｡

　　其二 ，新型社会组织的兴起具有 “政府再造”与“ 社会重建 ”的双重意义｡在政府治理创新中所产生的新型社会组织，其初始目标是帮助地方政府解决治理问题，但在治理进程中，新型社会组织所带来的机会窗口可能超越这一初始目标 ， 而带来最初未曾设定的扩展意义｡

　　一方面 ，地方政府对新型社会组织的 “体制性容纳” ， 标示一条新的 “政府再造”路径｡西方学者认为共产党国家在后革命时代会经历转型，面对社会变迁必然不断容纳（inclusion ）与日增长的社会力量，才能够维护政权的持久性； 瑑瑢美国学者狄忠蒲（BruceDickson ）曾经专门用 “容纳”策略来概括“三个代表”思想提出后中国共产党对新生社会阶层进行吸收与连接的行为｡瑑 瑣借用 “容纳”这一概念，西方学者所强调的是共产党国家的一元性致使强国家的自我循环｡在概念的使用上 ， 我们认为 ， “体制性容纳”准确地说明了共产党国家对社会变迁的反应逻辑；但是，在概念的解释上，我们认为“体制性容纳”所带来的绝不仅仅是强国家的自我循环，多元社会力量的容纳会给共产党国家带来反向影响力，从而可能形成强国家 - 强社会的共赢模式 ｡我们看到 ， 在治理创新中将新型社会组织引入政府治理结构，不仅提升了政府治理能力，还会改变着地方政府的执政方式；尤其是弱监管强自治的新型社会组织，会在与政府合作治理的过程中，将公共性观念引入政府治理结构，促使政府改变原有的治理逻辑与方式｡因此 ， 政府以 “体制性容纳”逻辑而与社会合作治理，不仅是创新治理路径而强化执政地位的过程，也是自我改造治理方式乃至政府行为的过程｡从这一意义来说 ， 新型社会组织的出现 ， 为再造政府提供了一种可能的空间｡

　　另一方面 ，新型社会组织在政府主导的治理结构中 “嵌入性发展” ， 标示一条新的社会重建路径｡在国际学界对中国社会发展的想象中，长期以来所希望的皆是仿效西方市民社会的发展过程，建立以公民为中心的自我治理体系｡瑑瑤然而，在现有制度结构之下，想象的发展路径与现实的可选择路径有所差距｡中国虽然现已经建立起基层自治的形式架构，但基层自治的实质效果并不理想，其未来的发展空间与完善结果还有待于经验观察｡新型社会组织则不同于西方市民社会的构建逻辑 ，其治理功效的发挥离不开地方政府的支持，因而展现出一种 “嵌入性发展”的状态，即作为治理组织嵌入政府主导的地方治理结构之中，同时又以或强或弱的依附状态与政府保持合作关系｡ 这样一种 “嵌入性发展”的逻辑，实际上为社会的重建提供了一种现有制度格局下的可选择路径｡以这一逻辑来重建社会的中心要义为，在现有制度结构中，并非构建一个与政府离异的市民社会，而是以合作的新型关系寻求社会资源的开发､社会力量的成长与社会空间的拓展｡以此逻辑来展望社会的重建 ， 虽不同于西方式市民社会构建路径的想象，但也许会带来意想不到的社会发展｡

　　其三，新型社会组织的可持续性源于地方政府与地方社会的制度性关系结构｡

　　虽然地方政府已愿意尝试构建与引入新型社会组织来改善治理状况，但却并不表示新型社会组织在未来的地方治理结构中具有持续性｡实际上 ， 新型社会组织的产生与地方领导干部的个人意愿､政治绩效压力､地方治理境况､地方社会资源等客观条件有关，地方政府大多将新型社会组织视为具有实用功能的治理组织，并未与其建立起制度性的关系结构｡假使政府过度以实用导向来界定与新型社会组织的关系结构，就不仅可能会因地方领导干部的换任而出现新型社会组织衰退的现象，还可能会因政府的过度介入而出现新型社会组织官僚化的现象｡为了避免此类情况的发生 ， 需要地方政府逐步超越实用导向而建构与新型社会组织的制度性互动结构，即明确双方的治理责任､治理范围与治理行为，建立一种真正协同的治理结构，塑造以制度解决治理危机的思路｡同时 ， 这种制度性关系结构的建立，不仅需要地方政府的主动超越，也需要地方社会的主动沟通，在一种双方主动合作的状态下，才能够形成强政府-强社会的共赢模式｡

　　在这个意义上讲，地方政府首先必须在理念认知上完成对象性的建构，将社会理解为相互关系互动的对应者，充分认识社会作为对应者而具有的自身利益､自觉意识和自我诉求 ； 同时 ， 还必须在施政行为上推进社会性的建设，将政府的改革与社会的进步整合为一体，因此帮助而非压抑社会的发育与成熟 ， 扶助而非阻碍社会组织的成长与发展｡ 这也就是在加强社会管理创新的 “新 政 ”中，有意强调“社会协同 ， 公民参与 ”的真正涵义｡

　　四､ 结语

　　当下，中国地方政府正在进行大量的治理创新实践｡虽然就其内涵而言 ， 这种创新仍属于在政府主导下 ， 以提升政府治理能力､维护政府结构稳定为主旨的组织行为；但是，大量的创新却也正在反复地检验着地方政府的治理能量与拓展空间｡通过对地方政府治理创新的大量经验研究，找出地方治理结构中的缺失与不足 ， 发现其中可能延续､扩散与放大的创新实验 ， 当然具有重要意义｡

　　也正基于此，我们选择以H市平安协会为例来探讨地方政府创新中的一种新现象｡我们发现 ， 类似 H 市平安协会的新型社会组织正在多地出现，并成为地方政府用以改善治理状况的新型治理机制 ｡这一治理导向的新型社会组织 ， 一方面具有强烈的实用主义色彩，能够嵌入地方政府主导的治理结构中，并发挥治理上的实用功效；另一方面也具有 “窗口”意义，为“政府再造”与“社会重建”提供了可能路径｡然而 ， 这种新型社会组织也因其治理实用导向，尚未形成与政府的制度化关系结构，而可能会蜕变为官僚化组织｡因此 ， 我们认为 ， 在现有的制度结构下，中国地方政府治理创新仍然存有可开拓的空间，但其开拓的前景需要政府与社会双方在地方治理结构中的制度性关联来做保障，而这一点显然需要地方政府更多的政治智慧与创新勇气｡

　　其实，在经验总结的意义上概括地方政府的基层治理创新，学界往往在时间序列和结构层级两个面向展开讨论｡所谓时间序列说 ， 主要是指地方政府的创新大体会经过政策 - 机制 - 体制的发展历程和成长经历 ｡更具体地说 ，基层治理创新首先表现为地方政府就某一种或某一类突出的治理问题开始尝试某项政策，并且围绕着这一政策实施若干具体的政策措施，进而形成了特定的 “配套政策”或“ 一揽子政策 ”｡在这样的举措取得初步成效之后 ， 地方政府会在其所辖区域的更大范围内推广这些 “配套政策”，并且在必要的情况下建立用以专职推广“配套政策”的新增部门或全新的临建机构；再经过一段时间的尝试，在成效稳定的情况下，相应的“配套政策”及其专职部门或机构也会得到维持和巩固，这意味着一种具有稳定形态的整体机制开始形成｡经由上级政府的赞赏和中央政府的肯定 ， 当然首先是最早尝试创新的地方政府有意的宣传和张扬，前述 “配套政策”以及在此基础上形成的“整体机制”，又得以在更大范围内得到推广和应用；无论是在更高层级的地方政府抑或是在中央政府，相应的组织机构以及配套政策也会得到复制和移植，同时，在更大范围内以更大力度所展开的宣传活动，着力突显创新的合法性和正当性，进而使主持创新扩散､学习创新做法以及接受创新的多种关涉方认知､理解和确信创新的合理性｡所谓结构层级说，则特别强调地方政府的创新从一开始就包括有政策创新､机制创新和体制创新等不同类型和性质，相对于时间序列说，结构论者并不认为时间过程具有重要的意义，而是更加关注于创新的性质和特征｡但由此观察当下中国诸多地方政府围绕基层社会治理问题而广泛开展的创新实验和尝试，却不能不指出，这些创新的出现受益于中央政府的引导和部署所开放的时间窗口，其本身尚处于早期启动和成长阶段 ， 远未达到成熟的程度｡因而尽管各地的创新在性质和特征方面有所不同，但仍需时间的考验和更大范围内初步扩散的检验｡在这个意义上讲，本文所讨论的H市平安协会案例只是一个开始｡随着各地创新实践的发展 ， 在比较个案研究的基础上，也许还能得到更有意思的发现｡因此 ， 本文只是一个阶段性的研究报告｡

　　参考文献（略）