摘要：顶层推动和地方创新依附于中国政治结构中集权、分权的并存共用。根据组织理论，分权结构有利于创新，集权结构则长于推广。改革攻坚期，中国政治经济机制的特点是中央的“顶层设计”和鼓励地方创新两手并行。

　　南开大学周恩来政府管理学院教授 杨 龙

　　党的十八大和十八届三中全会作出了一系列“顶层设计”，为中国下一步全面深化改革指明了方向。中央作出部署以后，需要地方政府根据中央的精神制定具体政策，在实践层面落实 “顶层设计”。一直以来，中央鼓励地方先行先试，大胆试验、大胆突破，不断推进理论和实践创新。改革攻坚期，中国政治经济机制的特点是中央的“顶层设计”和鼓励地方创新两手并行。

　　“顶层设计”和推动的制度根源

　　和世界上众多的联邦制国家相比，中国政治上集权程度高，便于迅速决策，具有快速执行国家意志的机制，属于“动员型”体制。“顶层推动”利用了中国集权体制的优势，是有效的政策制定和执行方式。

　　中国集权体制下的党政系统在治理国家的同时，也承担着利益表达和利益综合的功能。党政机构遍布各个行政层次，既是政令的执行系统，也是信息的搜集和反馈系统。党和政府也是唯一能够最终解决民众问题的机构，当民众的要求只能诉诸党和政府的时候，其利益要求只能由党和政府来满足，因而民众对党和政府存在高度的依赖性，其结果是中央政府直接面对民众的需求，决策压力大，一旦决策，必然要求迅速推动和层层落实。这正是前一段时期各界不断呼吁尽快进行改革的“顶层设计”的原因，也是“顶层推动”可以快速生效的制度依据。

　　中央的“顶层推动”启动了深化改革的进程，为地方政府和各市场主体发出了“动员令”，但是中央对下一步改革只是作出了总体性部署，深化改革各项措施的落实需要地方创造性地执行中央政策，制定适宜本地发展需要的政策。比如十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”，这一重大改革的实现需要地方参与设计相应的制度。三中全会启动了诸多重大改革，并为地方创新开辟了新的空间，从而让地方在落实中央决策、为本地发展创造良好环境方面开始了新一轮竞争。

　　地方政府之间的竞争是地方政府创新的动力。在中国，尽管地方没有独立的政治权力，但由于中央采取了行政分权和财政分权，地方政府得到了发展和管理经济的诸多权力，地方也因此具有了独立的经济利益，地方利益成为发展地方经济的动力之一。地方在得到中央授权的同时，也承担了发展地方经济的责任，因此地方政府必须把推进本地经济发展作为首要任务。由于资源的稀缺性，地方政府之间面临经常性的竞争。

　　尽管中国实行的是单一制和非地方自治，但在经济分权和行政分权的体制下，地方政府竞争得到鼓励，成为推动经济发展的主要动力。近年来随着中央转向关注民生问题，社会发展方面的竞争正在成为地方政府竞争的新重点，政府创新活动也扩展到了社会管理领域。

　　中央对地方创新的鼓励

　　中国一贯提倡发挥中央和地方两个积极性，一方面鼓励地方创造性地执行中央的政策，另一方面鼓励地方自发地大胆创新。通过官员考核和政府绩效评价来考核和选拔干部，是一种间接的创新鼓励机制，因为创新方面的表现并没有直接出现在官员考核和政府绩效评价的指标中。地方政府是否有创新以及创新是否成功，是从政府绩效和官员考核中政治、经济、社会等各项指标得分的多少来评判的。那些不能解决增长效果的改革措施，由于无法进入考核和绩效评价指标，得不到来自上级或中央的肯定。因此，考核和绩效评价对政府创新的激励是间接的，不足以成为地方政府创新的主要动力。

　　中央政府直接鼓励地方创新的制度安排是在地方设立“试点”，其方式主要有两类，要么是在地方设立试点，进行某项政策的试验；要么是在地方设立试验区，在划定的特殊区域里进行政策试验。从1978年以来的情况看，中央使用较多的政策手段是设立试验区，通常以经济功能区的形式出现。由于中央对于专项试验区和国家战略有专门的政策支持，地方政府无论是承担专题试验区任务，还是把地方规划上升为国家战略，都表现出很高的积极性，尽管一旦成为国家级的试验区或上升为国家战略，地方政府将面临巨大的创新压力。

　　顶层推动和地方创新依附于中国政治结构中集权、分权的并存共用。根据组织理论，分权结构有利于创新，集权结构则长于推广。中央向地方放权，可以积极发挥地方创新积极性，然后通过中央的鼓励和推广，使得其他地方得以学习和模仿，创新收益因此而被扩散和放大。集权与分权结合的制度结构既能为创新提供激励，又便于地方创新的推广；既为地方政府创新提供了很大的空间，又使得地方创新的成果能够在国家的主导下在全国推广，从而节省了制度变迁的成本。