内容提要 :本文主要根据上海、武汉市等地民政局、档案馆的第一手历史文献资料 ,详细考察了居民委员会创建的历史背景和过程 ,初步分析了新中国成立以后城市居民自治组织产生的动因及其与城市治理的关系。

　　关键词 :居民委员会 ;城市治理 ;社区建设 ;基层群众自治

　　一、城市居民自治组织创建的制度背景

　　居民委员会这一群众性自治组织的创设 ,与中国共产党建立的城市治理体系有着密切的关系。

　　进城之初 ,我们党在东北解放区城市和京津等地 ,开始是仿造农村解放区的县、乡、镇、村建制 ,设立了市、区、街、闾的过渡政权组织形式。街设正副街长 ,委派干部任街长或副街长。闾设正副闾长 ,闾长由群众推选、街政府委任。闾下设居民小组 ,组长由居民推选。但是不久 ,我们党根据各地的情况 ,发现这种政权组织形式不适应城市集中的特点。刘少奇在北平街政府建立后不久就指出 ,城市与农村不同 ,城市集中 ,农村分散 ,城市政权形式不宜多极 ,宜集中于市政府。因此 ,城市不应当建立街政府、区政府 ,而应设立区公所 ,一切工作应该集中于市人民政府来统一布署 ,以避免政出多门和低效率。据此 ,1949年 6月间 ,天津市、北平市、东北各地都进行了新的政权建制 ,改区政府为区公所 ,取消街政府 ,将原有的街干部分配到公安派出所 ,“警政合一”。以京津为始 ,各地逐步进行了类似的变更。

　　然而 ,经过一段时间的实践证明 ,这种将政权集中于市一级的政权组织形式 ,难以适应大城市的管理需要。如上海 ,1949年 5月接管后不久 ,以市一级政府开展工作的难度就显示出来。 1949年 12月 13日 ,民政局副局长屠基远提出报告认为 ,上海市人口高度集中 ,市政府要把政令推行到每一个角落 ,一定要和广大市民进行经常的接触 ,全部工作都由市局来办理是办不到的。 1950年 5月 ,上海市民政局正式提出建立区人民政府的方案 ,1950年 6月 28日 ,上海市各区人民政府正式成立。 1950年 7月 15日 ,上海市民政局局长曹漫之在第一次全国民政会议上 ,根据上海解放以来区政府建设工作经验的总结和理论 ,提出建立区级政府的必要性 ,但认为区政府以下不应再有一级政权组织 ,可根据需要建立区政府的派出人员派出机关 ;根据居民居住生活和经济的要求 ,建立居民的福利组织与合作社组织 ,必要时可按街道、里弄组织统一的居民委员会和居民小组。根据上海市、北京市、广州市等大城市的经验 ,1950年 11月 13日 ,中央政务院颁布《大城市人民政府组织通则》 ,确认大城市在市人民政府的集中领导下 ,需要设立区一级政权机关。将区公所改回区政府 ,同时规定区下不再设立政权性组织 ,“区以下在公安派出所设民政干事 1— 3人” ,即建立“警政合一”模式。

　　然而在当时 ,这个区下组织形式问题是困绕各地政府的另一个实际问题。区级政府建立后 ,管辖范围仍嫌过大 ,工作太多 ,人员太少。实际上 ,无论是一级政府还是二级政府 ,各地为了开展工作的需要 ,都采取了不同的变通方式。如上海在军管会期间 ,建立了区军管会及区军管会的办事处。后来建立区政府时 ,为了防止出现区下政权的倾向 ,撤销了区接管会及其办事处 ,将已有的一些里弄组织交区政府 (民政科 )直接领导。其它各地多根据规定 ,建立了“警政合一”模式。如贵阳市于 1951上撤销了原有的居民临时委员会 ,在公安派出所设民政干事 1人、卫生干事 1人 ,通过户籍段和居民小组 ,专管辖区内的各项街道工作。武汉市在建区政府的同时 ,也撤销了区下的区公所等 ,在公安派出所设民政干事 1— 2人。但随着各项运动的开展、各项事务的增多以及群众组织的纷纷建立 ,仅靠区政府推动工作显然力不从心 ,而且由于工作过于繁重 ,公安与民政分属不同系统领导 ,“警政合一”也运转不畅。如上海市很快发现撤销办事处过于草率 ,民政局在其 1950年的报告中谈到 :“由于当时群众尚未普遍发动与组织起来 ,有些撤销过早 ,以致于政府的下达任务往往贯彻不下去 ,损害了工作。”武汉市也认识到区下组织的必要性 :“当时领导上的意见 :以有组织的群众带动无组织的群众。但在执行中发生困难 ,全区共二十几万人 ,因没‘脚’ ,很多工作无法贯彻推动 ,所谓以‘有组织群众带动无组织群众’在街道中是空的。”为此 ,各地针对实际情况建立了各自不同的区下组织形式 ,在 1954年前大约形成了如下四种模式 :一是以北京市为代表的“警政合一” ,在派出所内设行政干事或民政工作组 ,承担有关工作。除北京市外 ,尚有重庆市、成都市、南京市、贵阳市等。二是以上海市为代表 ,区下设立街道办事处。 1951年 6月 ,随着里弄正式成立居民委员会组织 ,上海市在原有冬防办事处的组织基础上 ,设置区人民政府派出人员办事处。类似的有长沙及江西、湖南、广东、山西等省一些城市。三是区下设街公所或镇公所 ,如天津市 ,1952年 10月颁布《建立街公所暂行办法》 ,规定街公所是区政府的派出机关。建立街公所的还有西安市、旅大市等。四是直接设立街政府。如武汉市 ,1953年元月 ,民主建政工作全部结束后 ,全市成立 94个街人民政府 ,街以下吸收积极分子 ,组织民调、优抚、治安、文教、卫生五个委员会及街妇联。类似的还有郑州市、太原市、兰州市、西宁市等市。经过论证 ,中央最终选定了街道办事处形式。 1954年 12月 31日 ,全国人大常委会通过《城市街道办事处组织条例》。该条例统一规定 ,10万人以上的市辖区和不设市区的市 ,应当设立街道办事处 ;10万人以下 5万人口以上的市辖区和不设市区的市 ,如果工作确实需要 ,也可以设立街道办事处 ,作为市辖区和不设市区的市的派出机关。这一条例的颁布 ,统一了各地街道一级的组织形式。

　　由此可以看出 ,新中国城市政权形式经过了一个不断摸索的过程 ,充分发挥了地方的能动性。之所以由市而区再到区下组织 ,用当时的话语是“联系群众的需要” ,也即政府推动工作、管理城市的需要 ,不仅形成了城市管理体制的两级政府 ,而且实际上建立了一种多层管理架构。在这一多层管理架构中 ,居民委员会与街道一起组成了城市社区基层的管理主体。在建构城市管理体系的同时 ,城市里弄、胡同里也建立、形成了各样的组织。这些组织都是在政府部门特别是不同名称的区下政府组织直接主持或帮助下建立的 ,也有为完成任务而由政府职能部门建立的 ,最主要的如公安部门帮助建立的里弄治安委员会或治安小组等。街一级组织的建立最直接的原因就是指导这些里弄组织 ,主要任务之一即是“经常领导和检查本街居委会和居民代表会议的工作”。就当时的历史来说 ,街道组织与居民委员会的建立是一个相伴而生的过程 ,许多城市街一级组织是与居民组织同时建立的 ,如天津市 ,同时建立街公所与居民委员会 ;武汉市则同时建立街政府与居民小组 ;而有的城市街一级组织则在居民委员会的建立之后 ,如上海市 ,1951年 4月开始正式建立居民委员会 ,至 6月开始正式建立街道办事处。

　　二、居民自治组织创建的现实因素

　　( 一 )推行政治任务与行政事务的需要

　　解放前 ,国民党掌管的城市的基层组织为保甲制 ,其主要任务为管理户口、抽壮丁、摊派捐款和监视革命活动。中国共产党接管城市后 ,首先宣布废除保甲制度。 1949年 1月 3日 ,《中共中央关于处理保甲人员办法的指示》中明确指示 ,废除保甲制度 ,同时提出 :“对一般保甲长在短时期内仍须留用 ,使之有助于社会治安的维持”。各地大致都遵照了这一政策。利用旧保甲人员开始的考虑主要是协助对城市的接管工作 ,以武汉市为例 ,武汉市政府 1949年 6月 14日发出指示 ,宣布废除保甲 ,并明令禁止使用保甲人员。实际上 ,武汉市保甲制的彻底废除 ,是在 1950年的上半年陆续完成的。

　　新政权的性质决定了对保甲长利用只能是暂时的、利用性的。政权稳定下来后 ,各城市政权建设的首要任务就是彻底废除保甲制度 ,打击旧保甲人员 ,以彻底摧毁旧的社区权威 ,建立自己的基层组织 ,来完成新政权百废待兴的任务。新旧政权性质的不同 ,决定了政府不可能依赖旧保甲制度 ,相反必须予以彻底摧毁。当时的资料显示 ,接管期间 ,上海市建立区街一级接管组织的主要任务即为取消保甲 ,建立自己的群众组织 ,“直接联系群众 ,建立新的联系 ,便于人民与我们接触 ,逐步建立居民福利性组织 ,取消甲长”。武汉市自 1950年 2月起 ,即派出工作组 ,专门进行废除保甲 ,建立城市基层组织———居民小组和居民代表委员会的工作。这就是 ,“将基层完全交在人民的手里 ,使成为人民民主专政的堡垒”。

　　( 二 )政治动员

　　建国初期 ,各种群众运动相继展开。这些运动既是一种解决当时特定的政治与社会问题的方式 ,更重要的是通过大规模的群众运动 ,对群众进行思想信念教育 ,激发他们建设国家的热情和民主意识 ,树立党和新政权的权威。

　　当时 ,城市主要由两部分人组成 ,即有组织和无组织的。当时能称为“有组织的人” ,主要由工人、机关工作者、店员、职员、教员、工商业主及学生组成 ,“他们的利害关系主要在其所参加的单位里面实现 ;国家的政策法令也主要在他们所参加的单位内与他们见面。”比较棘手的是散居在里弄的居民 ,他们主要由家庭妇女、摊贩、商人、自由职业者、独立劳动者、无业及失业者组成。据武汉市武昌的 1951年 8月的一份统计材料显示 ,这部分人口占总数的 50%强。上海市 1952年对市七个居民委员会的一份调查报告则统计为 60.8%。汉口交通街 1954年 1月则报告说 ,“无固定职业者占 70%强”。至 1954年、 1956年 ,在上海市 ,这一人口仍分别为 60%左右和 46%。据彭真在 1953年 6月 8日写给毛泽东的报告中估计占 60%强。可以说 ,散居在里弄的居民在全国范围内大致占总人口的 2/3,犹如“城市中的大海”。

　　政府工作人员在所辖里弄胡同中设法建立各种各样的组织 ,其表现形式 ,大多是由区政府布置运动或任务 ,派出工作组 ,结合运动 ,发动工作人员、青年学生、教师等深入里弄 ,寻找居民中的“积极分子” ,围绕运动 ,建立各种临时组织完成相应的任务。以建国后大规模的清洁卫生运动为例 ,各地都在里巷中建立了卫生小组开展活动。 1949年 3月下旬 ,北京市政府决定 ,由党、政、军、民、工厂、学校一起行动 ,清除垃圾。从市、区到街道工作组都建立了清洁委员会或小组 ,天津市在 1949年 10月开始秋季卫生清洁运动 ,一般闾巷均组织起了市民卫生小组。上海市在 1949年底发动卫生清洁运动 ,全市普遍组织了清洁卫生委员会 ,建立了 18822个卫生小组。随着各种运动的展开 ,各地的街道里巷中出现了如镇反学习组、读报组、冬防治安组、中苏友协组、抗美援朝分会、宣传站等组织。这种以临时性的组织开展活动的方式虽然可以应一时之急 ,但显然极不便于工作的持续开展 ,不便于里弄居民福利问题的解决 ,而且也造成了实际工作中的一些混乱现象。武汉市武昌区政府 1951年初的报告认为 :“根据目前情况市着手加强与健全基层组织的工作是极其重要而迫切的任务 ,否则会使工作停留在表面 ,脱离群众 ,造成严重的混乱现象。”“根据几个月工作体会 ,最基层的居民必须有一个组织 ,解决一些可以自行解决的问题 ,反映各阶层的情况与要求及传达与动员群众响应政府号召 ,推动和贯彻政府的政策法令。这是一种群众性的组织 ,是政府和区协商委员会下层有力依靠 ,是上下贯彻一系列工作的纲。”上海市在准备建立居民委员会时则指出 ,“需要一种组织来组织居民 ,使没有直接参加生产、工作、学习组织的居民有自我教育的机会 ,共同来解决自己有力量解决的公共福利问题 ,密切政府和居民的联系 ,协助和支持政府贯彻到居民中去的各项工作。这个组织就是居民委员会。”大致来说 ,各地的居民委员会都是在前述各种临时小组的基础上 ,大多在 1952年的民主建政前后完成的。

　　( 三 )中央政府的总结推广

　　对于各地建立的各种居民组织形式 ,中央一直予以相当的关注。 1951年 4月 10日 ,内务部长谢觉哉在部务会议的讲话中谈到 ,人民的组织越到下层越细密 ,如组织到各种临时的或经常的工作委员会、居民委员会、代表主任制、居民小组等。他还指出 ,各种群众性自治组织的建立完全符合人民的利益 ,具有不可忽视的作用 ,各级民政部门必须注意这个组织。 1953年 ,彭真在《关于街道办事处组织、居委会组织和经费问题的报告》中指出 :“街道的居民委员会必须建立 ,它是群众的自治组织 ,不是政权组织 ,也不是政权在下面的腿。”

　　由于各地的居委会组织是在各自独立摸索的基础上建立起来的 ,不可避免地存在着一些问题 :一是形式不统一、组织名目繁多。由于各地都是独自摸索进行居民组织建设 ,缺乏集中的经验和统一的领导 ,各地的组织形式不一。二是居委会性质定位不统一。各地的居民委员会都是在政府主导下创建的 ,政府通过它来解决一些政府当时还无力解决的居民福利问题 ,不可避免地带有相当的行政性色彩。“上有千条线 ,下面一根针”。有鉴于此 ,中央政务院政法委员会办公厅大约在 1953年派出建政组到沈阳、大连、上海、南京四市进行调查 ,总结各地的经验教训。对于第一个问题 ,调查报告称 ,四市虽具体组织不一样 ,但由于工作需要 ,都设立了名目不一、层次繁多的经常性与临时性的委员会或小组。共同的情况是 :领导多头、工作繁重、组织庞杂 ,存在着六多 :头多、组织多、兼职多、会议多、任务多 (运动多 )、报表多。关于第二个问题 ,报告称 ,四市都肯定居委会是群众性的自治组织 ,不是一级政权组织。但实际作法上却颇有出入 ,思想认识上也存在相当不同的意见。总结各地经验 ,1953年 11月 ,中央发布《关于城市街道办事处和居民委员会组织通则》 (草案 )。 1954年 12月 31日 ,全国人大常委会通过《城市居民委员会组织条例》 ,最终对这些问题作了统一规定。据此 ,各大城市进行了居民委员会的整顿。一些尚未建立居民委员会的中小城市也开始陆续建立居委会。如 1955年 5月 ,山西省人民委员会发布《关于建立和加强城市街道办事处和城市居民委员会的通知》 ,要求在大同市、阳泉市、长治市、榆次市一律建立街道办事处和居民委员会。 1956年 2月 ,湖北省发出《省人民委员会通知》 ,要求武汉市、黄石市、沙市、宜昌市、襄樊市一律建立居民委员会。同时 ,各地也颁布了相应的地方居民委员会条例。至此 ,居民委员会这一在新中国的建设过程中应运而生的独具中国特色的城市基层群众自治组织 ,终于在全国得以确立。

　　( 四 )国家财政拨款

　　《城市居民委员会组织条例》规定 :“居民委员会的公杂费和居民委员会委员的生活补助费 ,由省、直辖市的人民委员会统一拨发 ,标准由内务部另行规定。”

　　居民委员会在建国初期除了协助政府工作以外 ,也的确为居民的福利做了大量的工作 ,如治安、调解、卫生清洁、防火防盗、水电、路灯照明、扫盲识字、救济贫病等。居民委员会本身是政府主导下建立的 ,它完成这些事务也是在政府主导下完成的 ,而且 ,居民委员会日常大量的工作仍然是政府性的。如以上海市 1952年对久安里的调查为例 ,居民委员会的工作中 ,“运动占 80%,日常工作占 20%” ,群众运动包括 1950年防轰炸搞防空、冬防 ;1951年抗美援朝捐献、制定爱国公约、五一大游行、国庆庆祝活动 ;1952年“三反、五反”、爱国卫生、改造旧警察、禁烟禁赌、司法改革、劳动就业登记等。日常工作则包括福利、优抚烈军属、文教、卫生、调解与治安几大类。即使日常福利性事务中 ,协助政府的 ,也占了相当的份额。仍以久安里为例 ,1952年的日常福利事务中就包括协助政府救济贫困户 ;协助土产公司推销土产 ;协助粮店推销白米。居民委员会的经费列支纳入到政府财政中。从政府来说 ,政府承担居民委员会办公费用 ,并给予委员一定的生活补助。上海市从 1952年即开始研究居民委员会经费问题 ,武汉市 1954年 6月先后拨发了居委会公杂费 ,并得到中央的肯定。 1955年 12月 21日 ,内务部和财政部联合发文 ,对居民委员会委员的生活补助费和办公费做出具体规定 ,并进一步明确 :“居民委员会的经费 ,由省、自治区、直辖市人民政府统一拨发 ,在地方预算的行政管理费支出乡镇行政经费项下列支。”这就从根本上解决了居委会的经济问题 ,规范并保障了居委会的正常运行。

　　三、居民自治组织在各地的创建

　　一般认为 ,最早建立居民委员会的是天津市 ,时间为 1950年 3月。据笔者所查资料不足以支持这一结论。就时间上说 ,武汉市自 1950年 2月起就派出工作组着手建立称之为居民代表委员会的居民组织。况且 ,天津市与武汉市当时所建立的居民委员会与后来的居民委员会是不同的。天津市 1950年初建立了取代闾的居民组织。 1950年 7月 ,天津市人民政府公布《天津市各区居民委员会组织办法》 ,撤销闾的建制 ,在派出所范围内设立居民委员会 ,受区公所领导。居委会主任由派出所所长兼任 ,副主任由人民政府委派 ,其他人员则在当地居民中聘任。这样的居民委员会实际上相当于一级行政组织。直到 1952年民主建政时 ,天津市才于 1952年 11月在全市普遍建立起街公所与居民委员会。武汉市的居民代表委员会组成是在工作组的具体指导下 ,由居民选举产生居民小组负责人组成的。这一组织形式由于种种原因没有继续下去 ,仅在汉口大部分地区产生了居民小组 (少部分建立了中心小组 )。 1953年 1月 ,武汉市正式成立街政府并组成了政府委员会和调解、优抚、治安、文教、卫生五个工作委员会和街妇联 ,使街一级组织固定下来 ,街以下设居民小组一种 ,组长掌握全面 ,三个副组长分别掌文教、卫生、治安 ,其它撤销或合并。相对来说 ,上海市建立居民委员会十分强调从居民福利着手 ,并同时明确提出居民委员会是“群众性自治组织”。从这个意义上或许可以认为上海市是最早建立居民委员会的城市。上海市最早建立的里弄组织是居民福利组织。 1949年底 ,(黄浦 )区接管会第五办事处宝兴里发动群众 ,建立了居民福利会。这种福利组织中最普遍的是棚户区自来水管理委员会 ,这是一种以解决棚户区居民最为困难的吃水问题而组织群众的方式。在上海市接管办事处存续的近一年时间内 ,共组织了里弄福利会 36个 ,自来水管理组 104个。由于接管办事处的撤销 ,这一组织形式未进行下去。对上海市居民委员会建立具有决定意义的前期组织是 1950年 11月开始的冬防组织。上海市在全市范围内建立固定的群众组织 ,要求全市都必须建立冬防队、冬防组。建立冬防队 ,是在政府主导下完成的 ,强调要从福利入手 ,以调动居民的积极性 ,增强凝聚力。这一冬防服务队就是上海市居民委员会的前身。 1951年 4月 20日 ,为加强基层民主建设 ,上海市召开街道里弄代表会 ,会议决定将人民冬防服务队改组为街道里弄居民委员会 ,并确定以梅芳里为试点。 1951年 5月 19日 ,梅芳里 38条里弄推选代表 53人 ,选出委员 15人组成居民委员会 ,设总务、福利、安全、卫生、文娱五个组。 6月 8日 ,经区政府批准 ,正式挂牌成立梅芳里居民委员会。以此为推动 ,至 1952年底 ,全市建立居委会 3891个。共有委员 49854人 ,包括人口 421万余人 ,占全市人口的 85%。在此过程中 ,上海市始终认为这一组织是群众性的 ,开始定名为群众性福利组织 ,在正式建立居民委员会时就明确定名为“群众性自治组织”。相比之下 ,武汉市到 1954年 1月的居民委员会组织通则草案中才首次提到居民委员会是“群众性自治组织” ,此前则多冠之为“基层组织”。

　　就全国来说 ,各城市建立居民委员会过程大致类似。 1950年 8月 ,金华市、长沙市开始建立居民委员会。贵阳市在保甲制度全面废除后 ,于 1951年 1月 ,以原三个保左右一个段建立了居民临时委员会。济南市废除保甲后 ,经过闾联合成街行政委员会的基础上 ,于 1952年正式建立居民委员会。安庆市解放时废除保甲制度 ,成立了居民行政大组和行政小组。在 1952年 9月民主建政运动中 ,以居民行政大组为单位召开代表会议 ,选举产生了居民委员会。沈阳市在 1952年底建立了区驻街道的民政干事负责指导下组织起来的居民委员会。

　　城市管理的复杂性需要复杂的组织体系 ,既需要政权体系也需要社会体系。 1955年上海市民政局副局长屠基远编写了《城市居民委员会工作》。对于“为什么要建立居民委员会”问题 ,他总结为四条 :一是通过居民委员会 ,政府就可以将在里弄、大楼中 60%的无组织居民组织起来 ,“听取他们的意见与要求 ,获得他们的协助与监督。国家的政策法令也可以像通过其他单位的组织一样 ,通过居民委员会 ,贯彻到居民群众中去”。二是里弄是所有居民生活的地方 ,有许多有关居民共同福利的问题。“成立居民委员会 ,使居民组织起来 ,共同做好居住地区的共同生活福利工作 ,解决居民自己可能解决的问题”。三是政治教育。“组织居民委员会 ,通过文化宣传等 ,对居民进行教育 ,提高政治觉悟 ,扩大社会主义的思想阵地。”四是“揭发反革命分子各种违法活动 ,巩固社会治安和革命秩序”。解放初期 ,即从建立始至 1958年大跃进前 ,居民委员会较好地发挥了“三自”的作用。居民委员会自建立起就是群众性的自治组织 ,其建立、特点及走向都受到大的社会背景的制约 ,并随着社会发展的不断变化而表现出不同的形态。历史发展告诉我们 ,在城市治理中 ,发挥居民委员会的自治作用 ,建设基层民主 ,必须从实际出发 ,坚持党的领导和依法自治 ,根据政治、经济和社会发展的需求 ,进行自治组织和管理创新 ,不断推进城市居民自治的能力与水平。