[ 内容提要 ]作为我国基层民主的两大实现形式 ,农村村民自治和城市居民自治都是经济体制改革和国家民主化进程的必然结果 ;其形成的过程都是群众的自发创造和政府的自觉推动互动的过程。但是 ,由于城市与农村在制度变迁中的次序和城乡社会结构的不同 ,城市居民自治与农村村民自治兴起的背景与动因各有特点 :农村村民自治一开始具有较强的自发性 ,城市社区居民自治是政府自觉推动的结果 ;农村村民自治的特点较为突出 ,城市居民自治的特性还没有充分显现出来 ;村民自治是农村发展带有根本性的途径 ,而城市居民自治的作用则相对有限。

　　[ 关键词 ]　村民自治　居民自治　背景　动因

　　任何一种制度的变迁都有其相应的制度背景和动因。村民自治与居民自治作为伴随我国农村和城市基层管理体制出现的制度性变革 ,从总体上讲 ,其推动力都是市场经济体制的改革及其带来的社会结构的变化 ,对基层社会管理体制和民主建设提出的新的要求。但是 ,由于农村和城市各有自身的特点 ,两种基层自治在产生的背景和动因上存在很大差别 ,对之进行比较分析 ,有助于我们深化对基层自治发展规律的认识 ,从而在实践中自觉地推进基层自治的健康发展。　　

　　一、农村村民自治与城市居民自治兴起的历史进程

　　20 世纪 80年代 ,在农村兴起的以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革 ,使农户获得了充分的生产经营自主权 ,成为相对独立的经济主体 ,这种生产关系的重大变革对传统的治理方式———人民公社体制产生强大的冲击 ,使以集体为单位的管理体制失去了存在的合法性。原有的管理体制解体了 ,但是新的管理体制还没有建立起来 ,为了解决分田到户后所面临的管理体制的真空所造成的社会问题 ,广西罗城县和宜山县一带的农民自发地创设了村民自治这一农村基层的治理模式。广西村委会的成立产生了明显的示范效应 ,全国其他一些地区如四川、河北等 ,也出现了类似的“村委会”组织。

　　村委会的诞生引起了中央的高度重视 ,在调查研究的基础上 ,国家出台了一系列法规、文件 ,对村委会的有关内容作了直接规定。 1982年宪法第一次以国家根本大法的形式肯定了村委会的法律地位 ,使农村改革中出现的这一新的组织形式得到了国家法律的认可。村民自治得到了宪法的承认 ,表明了村委会这一新的组织形式将取代人民公社时期的基层组织。不久 ,全国各地根据新宪法的要求 ,进行了政社分开与建立村委会的试点。 1983年 ,中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》 ,对建立村委会的工作提出了具体要求 ,对全国范围内村民委员会的普遍建立起到了直接的推动作用。此后 ,全国农村开始进入撤销人民公社和生产大队、生产队建制 ,普遍建立乡镇政府和村民委员会的阶段。到 1985年 ,全国农村普遍完成了废除人民公社体制、建立乡镇政府和村委会的工作。村委会在全国普遍建立后 ,虽然一些地区在加强村委会建设过程中创造了一些好的做法和经验 ,但就全国的整体情况来看 ,大多数村委会只是改了名字 ,工作还没有跳出原有体制的框框 ,要想实现农村体制的根本转换 ,必须制定一部专门的法律 ,为村民自治的具体落实提供基本的法律依据。 1987年 ,全国人大常委会审议通过了《村民委员会组织法 (试行 )》 ,该法不仅直接明确地提出了村民自治的原则 ,而且对村民自治及村民委员会作了更加具体的规定。《村民委员会组织法 (试行 )》的通过表明我国村民自治法律制度的基本框架已经形成 ,标志着村民自治的兴起。

　　与农村不同 ,城市居民自治萌芽比较早。 20世纪 50年代初期 ,城市就建立了居委会。 1954年 ,全国人大就颁布了《城市居民委员会组织条例》 ,对居委会的性质给予了明确规定。但是由于众所周知的原因 ,居民自治名存实亡。直到文化大革命结束后 ,随着党和国家的各项工作转入正轨 ,才为居民自治的恢复提供了可能。 1980年 ,全国人大常委会重新颁布了 20世纪 50年代中期通过的《居民委员会组织条例》等有关法律文件。 1982年宪法首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用 ,为我国居民自治工作的发展提供了最高层次的法律保障。 1989年 ,全国人大常委会通过并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》 ,使居民自治有了专门的法律依据。但是严格说来 ,这一时期由于我国城市的经济体制改革还没有引起基层管理体制的根本变化 ,单位制还占主导地位 ,居委会还处于附属地位 ,居民自治并没有真正展开。

　　1992 年 ,在党的十四大明确提出我国经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制以后 ,市场化改革的步伐明显加快。市场经济的发展使城市基层管理体制的改革提上日程。在这一背景下 ,国家民政部提出了“社区建设”这一概念并启动了社区建设的工程。

　　社区建设思路的提出 ,只是指出了在新形势下要进行城市基层管理体制改革 ,但是究竟在实践中坚持什么样的导向 ?如何具体操作 ?这一系列的问题需要在实践中不断地探索。在探索的过程中 ,沈阳模式比较引人关注 ,其突出的特点是探索出了一条社区自治的民主道路。它得到政府主管部门和专家学者的高度评价 ,他们认为“沈阳社区体制改革标志着我国社区建设工作取得突破性进展”① ,对全国的社区居民自治产生了重大影响。

　　为了推进城市社区建设进一步朝着自治的方向发展 ,民政部制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》 ,将在全国城区中确定一批全国社区建设试验区 ,首次把居民自治明确为社区建设的方向。在总结试验区一些基本经验的基础上 ,为规范社区建设的发展 ,使社区自治由试点到全面铺开 ,民政部在 2000年 11月 ,向党中央、国务院上报了《关于在全国推进城市社区建设的意见》 ,这个意见引起了中央领导的高度重视。 2000年 11月以中共中央办公厅、国务院办公厅的名义向全国转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。这就是著名的“中办 [2000]23号文件”。文件在总结社区建设和社区居民自治实践经验的基础上 ,丰富和发展了《城市居民委员会组织法》的精神 ,成为社区居民自治的指导性文件 ,标志着社区居民自治的全面兴起。　　

　　二、村民自治及居民自治兴起的背景与动因比较　　

　　通过对村民自治与居民自治兴起过程的考察 ,我们可以发现两者具有相同之处 :

　　第一 ,村民自治和居民自治都是经济体制改革和国家民主化进程的必然结果。村民自治和居民自治虽然在产生时间上有先有后 ,但是一个共同的特点就是都分别发端于农村和城市的经济体制改革并且是在经济体制改革的过程中兴起的。没有经济体制改革 ,不可能产生基层自治。这是因为 ,自治属于上层建筑的范畴 ,经济基础决定上层建筑 ,经济基础的变化才能导致上层建筑的变革。当然 ,抽象的理论只是表明 ,经济基础的变化必然导致上层建筑的变革 ,但是上层建筑怎么变 ,往哪个方向上变 ,这要由具体的经济体制来决定。无论是农村还是城市的经济体制改革 ,其目标都是建立社会主义市场经济体制。这一经济体制必然在实践中要求政府从命令式的政府向治理和管理的政府转化 ,政府只是去管自己应该管理的事情 ,而不再是一个全能政府。与之相适应 ,居民的生活要逐渐交由社会办理 ,这样的转化过程必然要求社会的力量逐步增大 ,要求社会自治的产生和发展。

　　但问题是 ,经济体制的变化只是意味着上层建筑要发生变化 ,但上层建筑的变化是受多种因素影响和制约的 ,由同一经济基础所引起的上层建筑的变化也不是只有一种可能 ,从现代居民自治所蕴含的内在精神———民主来讲 ,如果没有相应的民主政治为背景 ,这种自治是不可能产生的。居民自治的产生必须要以国家民主化的大背景为前提。就村民自治来讲 ,正是十一届三中全会开始的国家的民主化为经济体制改革打开了大门 ,才有经济体制改革从而才有村民自治产生的可能。正是党的十一届六中全会和十二大对发展社会主义民主问题尤其是对发展基层社会群众自治的强调 ,才有了 1982年宪法对村民委员会法律地位的肯定 ,从而对村民自治的兴起产生了决定性的影响。同样 ,正是在党的十三大把国家政治体制改革和民主政治建设进程加快 ,目标更具体化 ,指出“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用 ,逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”的大背景下② ,才有了 1987年《村民委员会组织法 (试行 )》 ,标志着村民自治的兴起。由此可见 ,没有国家对民主化的追求或是国家民主化的发展为政治背景 ,村民自治是不可能形成的。农村是这样 ,城市也是如此。

　　第二 ,两者形成的过程都是群众的自发创造和政府的自觉推动互动的过程。经济体制改革和国家的民主化进程为基层民主提供了宏观的背景 ,但是 ,具体到实践中基层民主应该采取怎样的形式是需要进一步探索的问题。在我国 ,基层自治这项伟大的事业是居民的自发创造和政府的自觉推动相结合的产物。从农村来讲 ,广西果作村 85户农民于 1980年自发地创立了第一个村委会 ,之后 ,四川、河南等省的一些农村地区也陆续出现了村委会组织。在拥有数亿农民的农村实行村民自治 ,无疑是一场历史性变革 ,因此 ,村民自治出现之后 ,许多人对在经济文化较落后的农村实行民主持怀疑态度 ,提出了种种责难和非议。有人担心实行村民自治会影响农村各项任务的完成 ;有人认为农村宗族和宗教势力严重 ,实行直接选举会把好人选下去 ,把坏人选上来 ;有人干脆认为 ,搞村民自治是受西方民主思潮的影响 ,是资产阶级自由化思潮的表现 ,等等。就在这一关键时刻 ,彭真、宋平等老一辈革命家力排众议 ,冲破层层阻碍 ,对村民自治给予了高度重视和肯定。正是在党和政府的高度重视下 ,1982年新宪法在总结各地村委会经验的基础上 ,确认了村委会的法律地位 ,使村民自治实践纳入了国家制度建设的范畴。在国家的大力倡导下 ,村民自治实践得到了很大发展。 1987年通过的《村民委员会组织法 (试行 )》 ,使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确认下来。城市居民自治的过程也是这样 ,它是在社区建设的过程中兴起的 ,虽然在启动这个问题上是政府的一种自觉行动 ,但是在形成过程中 ,则充分体现了我国城市居民的创造精神。因此 ,无论是城市还是农村的基层自治的形成过程都是群众的努力和政府的推动相结合的产物。误认为政府的规范和政策指导是基层自治的主要动力来源 ,或者是人为抬高在基层自治形成过程中群众的自发创造作用 ,都是不切实际的。基层自治的形成过程是国家与社会互动的过程 ,离开任何一个因素的作用 ,基层自治都不可能产生。

　　第三 ,农村村民自治和城市居民自治首先都是作为基层治理方式的变革而出现的。农村村民自治和城市居民自治虽然都是经济体制改革所引起的上层建筑的变革 ,但它们不是作为上层建筑中其他的内容而出现的 ,而首先是作为一种新的基层治理方式而存在的。在这个问题上 ,尤其是在村民自治出现后 ,理论界争议较大 ,迄今为止 ,人们对于村民自治兴起的根本原因和首先存在的价值依然存在严重分歧。最常见的一种观点认为 ,村民自治或居民自治是作为民主而首先出现的。而在实际上 ,无论是村民自治还是居民自治首先都是作为基层治理方式而出现的。以村民自治为例 :

　　首先 ,从村民自治组织建立的动机来看。村民自治是在家庭联产承包责任制引起人民公社体制瓦解 ,从而造成基层社会运行出现严重失范的情况下 ,农民自发地创造出来的一种管理形式。农民在最初创造这一形式的过程中 ,首先想到的不是什么民主权利的问题 ,而是农村社会秩序的管理问题。我们可以这样设想 ,假如原来的人民公社体制继续发挥作用 ,农村没有出现混乱和无序 ,哪怕是人民公社体制再怎么在实际上剥夺了农民的民主权利 ,农民也不会自发地组织起来搞村民自治。如果对村民自治的发源地进行实事求是的分析的话 ,我想没有哪个村民是因为民主才建立了村委会。在这里 ,与其说村民自治的动机是为了发展基层民主 ,倒不如说村民自治的结果导致了基层民主的产生。

　　其次 ,从自治的功能来看。大多数的村民委员会最初都把功能定位在社会控制 ,如维护地方治安、维护集体利益、管理社区内的公共设施、调解民间纠纷等 ,而没有首先把功能定位在发展民主上。村民之所以建立村委会不是因为它具有民主功能 ,而是因为它具有社会管理功能 ,至于这个组织是不是民主、规范还在其次。正因如此 ,在成立初期的村委会 ,有的叫“村治安领导小组”、“村治安联防小组” ,有的叫“村管委会”等 ,而作为体现民主原则的自治则是随着村委会组织的普遍建立 ,在政府的主导下 ,才在法律条文中明确的。能体现出自治精神的“村委会”这种称谓也是在党和政府的高度重视下才统一起来的。

　　再次 ,从自治所引起的结果———基层民主发展的实际情况来看。我们不得不承认 ,虽然基层民主的发展已有很长时间了 ,但客观地讲 ,目前基层民主的状况不容乐观。当然 ,我们可以拿出许多理由来解释我国基层民主发展缓慢的原因 ,但— 103—是其中我们一定不能忽视的问题是应该如何看待村民自治的首要功能和价值。村民自治之所以会产生 ,首要的原因在于它是作为基层的治理方式而存在的 ,只要这种治理方式适应了当时的社会背景 ,保证了基层社会的稳定和有序 ,这种治理方式就具有了存在的理由 ,由此我们就不难理解为什么现在许多的村委会发生了性质异化 ,或者说是现在的村委会很多是生产大队、生产队的简单翻版。

　　第四 ,村民自治和城市居民自治都是基层民主的实现形式。讲村民自治和居民自治首先是作为基层治理方式而存在的 ,并不是要否认其自身所具有的民主性质。真正的自治是“意味着主体应该尽量自我治理 ,尽量避免官僚式的治理”③。也就是说 ,与个人直接相关的事务应该尽量由个人自主去处理 ,而涉及地区性、集体性的公共事务 ,应该由相关的人自主处理。可见 ,自治的内在价值与社会主义民主的根本追求是一致的。从我国村民自治和居民自治法定及实践的基本内容的“三个自我”和“四个民主”来看 ,它们包含了“选举”、“参与”、“竞争”这样一些民主的最核心的内容 ,基层自治理应成为我国民主的重要内容及实现形式。

　　正因如此 ,基层自治作为新的制度安排 ,其意义超过了对原有基层管理体制的改革 ,被认为是社会主义初级阶段民主政治建设的起点和突破口之一 ,为我国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路。但我们一定需要注意的问题是 ,自治首先是作为一种治理方式而存在的 ,民主的本质虽然在其发端就已蕴含 ,但真正地被意识到并在实践中逐步体现出来要居于治理功能的发挥之后。

　　由于城市与农村在制度变迁中的次序和城乡社会结构的不同 ,城市居民自治与农村村民自治在制度变迁上又各有特点 :

　　第一 ,农村村民自治一开始具有较强的自发性 ,城市社区居民自治则是政府自觉推动的结果。虽然村民自治和居民自治两者形成的过程都是群众的自发创造和政府的自觉推动互动的过程 ,但是 ,两者的启动却不同。村委会一开始是由农民自发地组织起来而后得到国家的认可和支持的 ,具有明显的自发性 ,而城市社区自治则是政府有意识推动的结果。那么 ,如何理解这种区别 ,我认为主要有以下几点 :

　　首先 ,无论是农村村民自治还是城市社区居民自治都源于经济体制改革 ,而经济体制改革首先是从分散、落后的农村开始而后推广到城市的 ,这就决定了农村对基层管理体制改革的需要超前于城市 ,在出于多种原因国家对这种体制没有作出具体安排的情况下 ,农民只能自发地去创造。但是 ,城市却不同 ,不仅城市的经济体制改革落后于农村 ,而且从改革的深度上来讲也没有农村彻底 ,因此 ,在由于经济体制改革对城市基层管理体制提出改革需要而农村基层管理体制已作出了新的制度安排的背景下 ,政府完全可以从农村基层管理体制的改革中受到启发并自觉地将其经验运用到城市中去 ,不必再重新探索。从实践层面来看 ,城市居民自治确实是在农村村民自治的影响下产生的。

　　其次 ,农村社区自身的一些特性也有助于村民自发地组织起来。一是农村社区是一种利益共同体。在集体经济的背景下 ,社区土地及企业等由村民集体所有 ,同一般的社会相比 ,社区村民的利益更加直接而密切 ,为了维护和发展这种共同的利益 ,村民很容易自发地组织起来。二是农村社区具有相对封闭性。由于农民的流动受到相对封闭的土地及其他一些社区产权关系的制约 ,受到长期形成的相对封闭的社会关系甚至亲情关系的制约 ,农村社区依然是一个相对封闭的社区。这种相对封闭性严重地限制了农民的对外交往 ,与此同时也就增加了农民个体与社区之间的联系 ,增加了社区内的凝聚力 ,使农民很容易自发地组织起来 ;而城市社区则不同 ,由于城市社区只是居民生活的场所 ,不是工作的场所 ,居民的流动主要受住房的制约 ,随着住房商品化的发展 ,居民的流动性增强 ,因此 ,城市社区相对开放。这种开放性使城市社区居民比较散 ,凝聚力大为减弱 ,不容易自发地组织起来。三是农村社区社会同质性高。农村社区经济条件落后 ,自然经济还占相当大的比重 ,虽然农村中一些外出打工者的社会流动在一定程度上造成了农民的社会分化 ,但总体上讲 ,农民的社会结构分化程度相当低 ,社会同质性较高 ,这使农民很容易沟通而自发地组织起来。而城市则有所差别 ,由于城市居民的社会经济地位与所在的社区没有多大的关系 ,在同一社区居住的市民除了原来单位制下的居民区外 ,他们之间的经济和社会地位差别比较大 ,因而对待同一问题的看法会有很大差别 ,这种思想上的差异必然有碍人们自发地组织起来。此外 ,农村社区人员少、组织成本低等都有利于村民自发地组织起来。

　　第二 ,农村村民自治的特点较为突出 ,城市居民自治的特性还没有充分显现出来。农村村民自治和城市居民自治都分别源起于农村和城市的经济体制改革 ,因此 ,经济体制改革的程度也就必然影响着农村村民自治和城市居民自治发展的程度。改革不仅从农村开始 ,而且由于农村的社会构成相对简单 ,所以改革很快就取得了令人瞩目的成就。整个经济体制改革的过程在农村只经历了几年的时间。从 1978年 12月安徽凤阳小岗村实行家庭联产承包责任制开始到 1984年 ,前后加在一起不到六年时间 ,以全国农村家庭为主要形式的联产承包责任制就已占了农户总数的 90%以上 ,在全国广大农村实现了由生产队集体经营为主到家庭个体经营为主的转变。计划经济体制在农村的彻底瓦解 ,必然使原有的管理体制———人民公社体制———彻底退出了历史舞台 ,从而给新的管理体制———村民自治———提供了极大的发挥作用的空间。因此 ,农村村民自治自形成伊始 ,自治的特点就较为突出。

　　城市的改革不仅迟于农村 ,而且要比农村复杂得多。我国城市经济体制改革涉及到的不单纯是经济体制问题 ,而是涉及到政治体制改革、社会体制改革等系统的配套工程。要想理顺这些关系 ,改革的相关方面必须同时进行。城市经济体制改革这种错综复杂的特点决定了改革将始终处于“风暴”的中心 ,必须坚持循序渐进的道路。所以 ,城市经济体制改革不仅要晚于农村 ,而且进程也要缓慢得多。城市经济体制改革的状况又决定了原有的管理体制不可能完全退出历史舞台 ,而在实际上 ,旧的城市基层管理体制———单位制不仅没有瓦解 ,而且在一定的意义上还在起着主要作用。在这种情况下 ,新的管理体制的作用不可能充分显现出来。只有当国有企业产权制度改革、住房制度改革和政府机构改革等重大改革达到一定程度之后 ,城市的经济、社会机构发生了根本性变化 ,城市管理体制———居民自治才真正具有实质性意义。

　　第三 ,村民自治是农村发展的带有根本性的有效途径 ,而城市居民自治的作用则相对有限。在农村 ,由于土地等主要生产资料为集体所有 ,村民对农村社区的依赖是全方位的 ,农村社区既是农民生活的场所 ,也是农民生产的场所 ,社区关乎农民所有的利益。因此 ,村民自治的功能不仅在于从政治上保证农村的健康发展 ,而且可以促进农村经济的可持续发展。村民自治是促进农村发展的根本性的有效途径。

　　相对而言 ,城市社区则不同。社区主要是居民的生活区域 ,而不是生产组织 ,没有经济职能。在这种情况下 ,城市社区居民对社区的依赖 ,主要体现在生活方面 ,社区最根本的使命在于满足居民生活方面的需要。而且就是生活方面的需求的满足 ,社区的功能也非常有限。城市社区这种有限的生活区域的特征从根本上决定了居民自治的功能是非常有限的、非全面的 ,而且这种有限的功能的发挥 ,不仅取决于居民自治的发展 ,而且要受制于整个城市的健康发展。因此 ,虽然社区居民自治是城市社会发展的一个非常重要的方面 ,但绝不是全部。居民自治在城市未来整体发展中的作用十分有限 ,不可能起到村民自治在农村发展中的重要作用。

　　通过上述分析 ,可以得出如下结论与启示 :

　　第一 ,无论是农村村民自治还是城市居民自治都是一个自然的历史过程 ,有着自身的历史发展逻辑。在这一过程中既要把握主动性 ,又要遵遁发展规律加以推进。

　　第二 ,村民自治与居民自治是与我国改革开放相伴生的 ,其推动力都是市场经济体制的改革及其带来的社会结构的变化及国家民主化进程的需要 ,因此具有基层社会管理体制和基层民主建设的双重意义。实际发展的结果是 :自治首先是作为一种治理方式而存在的 ,民主的本质虽然在其发端就已蕴含 ,但真正被意识到并在实践中逐步体现出来 ,要居于治理功能的发挥之后。

　　第三 ,村民自治和社区居民自治形成的过程都是群众的自发创造和政府的自觉推动互动的过程 ,但在两大基层自治形式中体现的强度不同。虽然说农村村民自治与城市社区居民自治都需要处理自治组织力与政府推动力的关系 ,但借鉴农村的经验 ,城市的主要问题是要调动居民的参与度与自治组织的作用力。

　　注释 :

　　①《我国社区建设取得突破性进展》 ,参见 1999年 10月 28日《中国社会报》。

　　②中共中央文献研究室编《十三大以来重要文献选编》 (上册 )人民出版社 1991年版第 39页。 ③马德普《自治与参与———论作为目的的社会主义民主》 ,载于《政治学研究》 1996年第 2期。