【摘要】自粤浙试行强镇扩权以来，“扩权”逐渐成为乡镇改革的重要方向，受到了学界的广泛关注。人们普遍认为，“强镇扩权”是经济与人口强镇快速城镇化的产物,需要通过县权下放来提高乡镇的执法水平以满足城镇化的需要；“强镇扩权”作为一项制度创新，广泛存在授权方式随意、权力监督不力和执法人员素质不高等问题；建议通过授权法治化、权力行使规范化和提高执法人员素质来解决相关问题。当前“强镇扩权”研究存在“三多三少”的特点，需要强化相关研究，以满足强镇扩权改革的需要。

　　【关键词】 城镇化　乡镇改革　强镇扩权

　　“强镇扩权”是我国近年来乡镇改革的重要方向，受到了实践部门与学术界的广泛关注。强镇扩权萌芽于广东，2005年，广东省佛山市高明区出台《关于加强农村基层组织建设的若干意见》、《关于进一步完善属地管理体制的若干意见》等文件，明确提出将更多的区级权力下放到镇街一级。浙江省首先实现了全省范围内推行强镇扩权，2007年4月，省政府发布《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，要求县权下放提升乡镇服务能力。此后，强镇扩权得到了中央的认可，2010年4月1日，中央编办会同农办、发改委、公安部、民政部和财政部共同向河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川和陕西13省发布了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，标志着强镇扩权由粤浙试点开始向全国推广。强镇扩权在全国各地如火如荼地展开，引起了一些学者的关注，相关研究成果陆续发表。本文试图对当前相关研究进行系统梳理，完整、客观展现当前强镇扩权的研究状况，以期发现相关研究的成绩与不足，推动强镇扩权研究水平的提高。

　　一、“强镇扩权”的动因

　　强镇扩权发端于广东、浙江，因此强镇扩权动因研究主要聚焦于粤浙两省的改革实践。刘玉蓉等人对广东强镇扩权进行了实证研究，发现强镇扩权的动力主要是经济强镇行使的职能与享有的权力不相匹配，使经济强镇陷入了“责任大、权力小、功能弱、效率低”的困境，不但制约了乡镇自身的建设与发展，还限制了乡镇服务供给能力的提升，更阻碍了镇域经济发展方式的转变。[1]罗新阳对浙江省绍兴县强镇扩权改革进行了跟踪研究，发现强镇扩权改革的动力有三：一是日益扩大的经济总量和市场化程度与经济性公共服务供给不足的矛盾；二是不断增加的外来人口和社会矛盾与社会性公共服务供给不足的矛盾；三是日益强烈的制度创新需求与制度性公共服务供给不足的矛盾。[2]陈剩勇等人认为浙江强镇扩权主要源自当前的乡镇管理体制以及由此产生的乡镇发展困局，即乡镇政府的职能定位不明确、机构设置不合理、协作程度低、权能弱化以及小城镇规划的随意性和无序性。[3]

　　以上分析既揭示了强镇扩权的直接原因――经济发达镇破除既有体制限制的诉求，又阐明了其根本原因――城镇化，强镇扩权不过是城镇化引发的经济与人口强镇尝试突破现行乡镇权力体制限制的一种探索而已。

　　二、“强镇扩权”的实质与内容

　　对于强镇扩权的实质，许多学者给出了自己的解释。黄振辉认为强镇扩权的实质是政府转型速度要与经济社会转型速度同步，是经济社会转型与政府转型的二重奏，同时强镇扩权也是弥补转型期乡镇政府公共服务、公共产品短缺必然的路径选择。[4]孙柏英认为强镇扩权实质上是一些经济较为发达省份市镇、县镇权力关系调整的延续，是在城市化发展进程中对市乡、县乡责权不平衡、不对称的一次自觉回应行动。[5]吴兴智则认为，强镇扩权是强县扩权改革向乡镇政府的延伸。[6]

　　强镇扩权的内容全国各地大同小异。李水金将浙江省苍南县龙港镇强镇扩权内容概括为用地支持、财政扶持、项目支持、扩大县派驻部门单位及强镇的权限、完善工作平台、顺管理体制等六个方面。[7]罗新阳将浙江省绍兴县强镇扩权内容分为两大方面，一是扩权的内容，具体为扩大中心镇行政事权、公共财权和组织人事权三大方面；二是扩权的保障机制，具体为领导机制、政策机制、交流机制和探索机制四大方面，扩权是核心措施，保障机制是辅助措施。[8]陈剩勇等人则将浙江省强镇扩权改革内容概括为三大方面，一是公共财政体制、投入与投资体制改革，扩大乡镇财权；二是扩大乡镇社会管理权、执行权和人事权；三是改革小城镇规划、建设用地制度、户籍制度、就业和社会保障制度。[9]

　　从上述归纳来看，学术界关于强镇扩权的实质归纳有所区别，但改革内容的概括差别不大，主要有两大方面，一是乡镇人、财、事权的扩充，二是各地为了保障这些权力的实现而制定的保障措施。

　　三、“强镇扩权”的成效

　　强镇扩权是当前诸多乡镇改革中最具革命意义的一项，可以从根本上改善乡镇的各项能力，学者将这些改善归纳为理顺县乡关系、提高乡镇服务能力、提升乡镇经济活力和促进城乡一体发展等四个方面。

　　（一）解决“看得见，管不着”的问题，理顺县乡关系。“天大的责任，巴掌大的权力”是乡镇权责不一的真实写照，而强镇扩权首先就是要解决权责不一的问题。傅白水在研究绍兴强镇扩权改革之后指出，安全生产事故、食品安全事故、计生、民政等难题大多发生在乡镇。比如安全生产方面，虽然乡镇无权干预，但若发生责任事故，乡镇的负责人也将受到处理。“强镇扩权”赋予经济强镇部分县级管理权，是解决“看得见，管不着”难题的一种办法。[10]李媛媛等人认为，改善县乡关系在四方面成效最为根本，它“意味着权力中心的下移以及纵向权力结构的扁平化”[11]，可以逐渐解除压力型体制对于乡镇政府的束缚，从而激活乡镇政府的积极性与创造性，提升乡镇的服务水平。

　　（二）提高乡镇政府公共服务能力。史卫东等人以浙江省乡镇服务能力的变化来说明强镇扩权的功效。他们指出，浙江省强镇的特点是经济总量大，而公共服务功能相对较弱，主要表现是城镇布局混乱，镇容镇貌较差，教育、卫生、文化、公园等公共服务量少质差，金融、商务、商贸、信息和房地产等服务落后。强镇扩权可以通过增强经济强镇的综合服务功能，突出中心镇在县域总体规划中的地位，实现多个土地利用规划的有机衔接，从而达到完善中心镇布局合理的目标；增强其财力，使之真正有能力提高公共服务能力；合理利用教科文卫等资源，提高中心镇的宜居水平，从而推进全省的城镇化健康发展。[12]

　　（三）激发乡镇经济发展的活力。于常有认为，强镇扩权可以通过提高镇的规费返还和财政分成比例、扩大管理权限、搭建融资平台、强化产业扶持、加大投入力度等含金量较高的政策，以及提供专项扶持资金，这些措施都对镇的发展具有积极的推动作用。[13]席广亮等人也认为，实施强镇扩权可以使乡镇政府拥有更多自主发展权力，有利于提高乡镇发展的积极性，乡镇行政管理机关能够依托相对独立的财政、管理和监督权力，结合自身发展优势，提高乡镇经济社会发展的市场化程度，扩大镇域经济的开放程度。[14]陈剩勇等人也认为强镇扩权能够激发乡镇经济发展活力。[15]

　　（四）促进乡村地区的转型升级，实现城乡一体发展。席广亮等人认为，由于大中城市距离乡村地区距离远，对乡村地区带动作用比较弱，而镇在地域空间上最接近乡村，强镇扩权能够提高镇域发展活力，推动乡镇快速发展，实现乡村工业整合，让乡村地区工业生产实现规模化、集约化发展；同时加大乡村文化建设力度，提高乡村地区人口的整体素质，通过各种职业技能培训与教育促进农业人口向城镇区域的流动，从而带动乡村地区全面转型与升级发展。[16]史卫东等人也认为，强镇扩权有利于推进经济发达地区的新农村建设。[17]

　　四、“强镇扩权”伴生的问题

　　强镇扩权改革赋予乡镇县级管理权是一项前无古人的伟大尝试，具有“摸着石头过河”的探索性，在理论上还不成熟，在实践上容易出现一些偏差。人们在经过一段时间的摸索后发现，强镇扩权容易出现的问题主要有以下三个方面：

　　（一）权力下放方式随意，县乡关系不稳定。县权下放乡镇主要是通过授权和委托实现的。姜国兵认为，权力授予必须依法进行。这是因为行政执法直接影响行政相对人的权利义务，授权主体必须是有权制定法律、法规的国家机关，授权方式必须符合法律规定，必须通过制定法律、法规的形式来实现。但强镇扩权却以“授权”和“委托”方式实现权力下放，这是一种行政性授权而非法制性授权。[18]孙柏瑛进一步指出了这种比较随意的权力下放容易导致的后果：与规范的立法授权相比，这种随意的权力下放更多体现了上级政府和部门的个人意志，因此容易导致权力与责任下放的不匹配，会出现责任下放多，而权力下放少，而且权责的下放较少考虑基层的实际需要，另外还容易导致权力放与收的循环往复，产生上下级政府之间权责关系的“钟摆效应”，从而导致政府间关系不稳定。[19]

　　（二）扩权容易导致权力变异。权力是把“双刃剑”，使用得当能够维护正常的经济与社会秩序，权力失范也会出现权力变异。有专家提醒，给镇“赋权”需提防两个误区：一是无的赋权，有的镇已经高度工业化了，却还要设个农业办，多配十几个编制；二是要防止把“扩权强镇”变成权力游戏，权力无原则扩大也会产生问题。[20]尹卫国也认为，土地审批权的下放可能会促使乡镇政府违规违法侵占、变卖或出让耕地中饱地方私囊，环境支配权会违规发展污染经济损害环境，让乡镇拥有部分县级经济与社会管理权，还可能造成行政编制无序扩张、公务员队伍超需扩编和官员级别不当提升。[21]

　　（三）乡镇执法人员素质参差不齐，部分干部难以满足县级执法权的要求。王新林等人总结了乡镇执法人员的素质特点并提出了对县级执法权的差距：乡镇干部的特点是学历和专业知识结构不合理、专兼职结构不合理和年龄结构不合理，这些问题综合起来就导致乡镇执法人员的整体素质不高,不能把下放权力的能量充分发挥出来；此外，部分素质不高的乡镇执法人员，可能会经常面对亲友或有过节村民的违法现象，从而造成权力滥用与执法不公。[22]

　　五、“强镇扩权”的对策

　　针对强镇扩权推行过程中出现的三大问题，有学者提出了自己的对策与建议。

　　（一）县乡权力配置合理化，权力下放制度化。胡税根等人通过对强镇扩权改革的绩效问题进行研究，发现“强镇扩权”问题的缘由主要是放权不到位以及权力承接的障碍。[23]吴兴智认为强镇扩权是县乡关系的再配置，要根据中心镇的管理需要下放各种行政管理权，权力的转移配置须以权、责、事的协调一致为基本原则。[24]李媛媛等人在比较分析上世纪80年代“简政放权”与当前“强镇扩权”两次县权下放后提出，为了保障改革成果必须提高放权改革的制度化水平。[25]

　　（二）权力行使规范化，加强对权力行使的监督。钱子健等人借鉴绍兴钱清经验后指出，应当加强对乡镇新权力的规范，比如建立“三不直接”和“三个直接”制度：党政“一把手”不直接分管财务，不直接分管工程项目建设和物资采购，不直接承诺同意事项；对财务实行直接审查、对同意事项实行直接审查、对各类信访举报实行直接督办。[26]娄盛放等人也在总结绍兴强镇扩权经验的基础上提出加强公共权力运行的监督措施：强镇获得扩张的权力不应失去制约，权力扩张必须与权力约束相配合，必须处理好权力“如何放”和“如何用”之间的关系，要建立良好的监督机制。[27]

　　（三）提高执法人员素质，促进政府转型。潘丽娜以绍兴市钱清镇为例，对强镇扩权下中心镇的权力规制问题进行研究，认为权力规范运行不足的原因与行政人员素质不高、权力规范运行意识较弱有关，因此她提出应树立权责统一意识，提高行政执法人员的综合素质。[28]吴颖蕾认为镇政府实现从行政管理型到公共服务型的转变是强镇扩权改革中出现问题的长远解决之道，政府必须树立服务理念，增强行政人员的服务意识，提高政府提供公共产品和公共服务的能力，精简行政机构，培育民间组织，以此缓解强镇扩权中的突出问题和矛盾。[29]

　　结语

　　尽管学术界对扩权强镇问题进行了一定的研究，但梳理相关成果后，我们发现这些研究有“三多三少”：对浙江、广东两省强镇扩权研究多，对其他省份研究少；介绍强镇扩权改革经验多，总结教训少；对区域性扩权强镇定性研究较多，定量研究较少。未来强镇扩权研究应当在重视既有成果的基础上更多着墨于全国各地的比较、总结研究，应当在加强量化研究的基础上，进一步总结全国各地强镇扩权的经验教训，为未来乡镇改革提供更有力的理论支撑。

　　[注释]

　　[1]刘玉蓉等.广东省“简政强镇”改革的创新探索及体制性障碍[J].战略决策研究，2012（2）.

　　[2][8]罗新阳.强镇扩权：发达地区城乡一体化建设的突破口[J].厦门特区党校学报，2010（1）.

　　[3][9][15]陈剩勇等.强镇扩权：浙江省近年来小城镇政府管理体制改革的实践[J].浙江学刊,2007(6).

　　[4]黄振辉.强镇扩权：社会转型政府转型二重奏[N].中山日报,2010-7-5(F02).

　　[5][19]孙柏瑛.强镇扩权中的两个问题探讨[J].中国行政管理,2011(2).

　　[6][24]吴兴智.从扩权强县到强镇扩权：地方治理中的权力配置[J].行政管理改革,2010(6).

　　[7]李水金.审慎对待地方政府改革过程中的“强镇扩权”[J].云南行政学院学报,2011(1).

　　[10]傅白水.绍兴强镇扩权的成效与尴尬[J].中国改革,2007(7).

　　[11][25]李媛媛等.从“简政放权”到“强镇扩权”：对改革开放后两次乡镇改革的比较分析[J].社会主义研究，2013(6).

　　[12][17]史卫东等.关于“强镇扩权”的理性思考[J].小城镇建设,2009(1).

　　[13]于常有.基层乡镇政权的重塑[A].中国行政管理学会.中国行政管理学会2011年年会论文集[C].昆山，2011.

　　[14][16]席广亮等.“强镇扩权”背景下发达地区城镇发展模式研究[A].中国城市规划学会.规划创新：2010中国城市规划年会论文集[C].重庆：重庆出版社，2010.

　　[18]姜国兵.理解“简政强镇扩权”改革[A].中国行政管理学会.中国行政管理学会2011年年会论文集[C].昆山，2011.

　　[20]佚名.谨防强镇扩权变为“权力奖励”[J].领导决策信息,2010(20).

　　[21]尹卫国.“强镇扩权”须警惕权力膨胀[J].中国改革,2007(5).

　　[22]王新林等.安徽省扩权强镇的背景、困境及对策[J].安徽理工大学学报（社科版）,2013(3).

　　[23]胡税根等.“扩权强镇”改革的绩效研究[J].公共管理学报,2013(1).

　　[26]钱子健等.强镇扩权，权力怎样不“出格”[N].人民日报,2010-5-17(011).

　　[27]娄盛放等.扩权强镇背景下中心镇权力运作现状与规范化管理策略[J].经营管理者,2013(7).

　　[28]潘丽娜.“强镇扩权”背景下中心镇规范权力运行的研究[D].浙江大学2010年硕士学位论文.

　　[29]吴颖蕾.浅论强镇扩权下行政管理型政府向公共服务型政府的转变[J].改革与开放,2011(10).

　　[*]作者简介：陈国申（1973－），男，山东莱芜人，法学博士，山东农业大学地方政府与乡村治理研究中心主任，副教授，硕士生导师，农村改革发展协同创新中心兼职研究员，主要从事乡村治理研究；罗丹（1989－），女，山东烟台人，山东农业大学地方政府与乡村治理研究中心硕士生，主要从事乡村治理研究。本文系国家社科基金项目“城镇化背景下的强镇扩权改革研究”的阶段性成果，编号：12CZZ038。