【摘要】为了克服条块分割的矛盾，莱芜作为全国第一个县级市进行了简政放权的试点。改革之初，乡镇获得了比较充分的权力，乡镇基层政权的活力逐渐迸发出来。然而，这次改革也未能跳出放权－收权的改革怪圈，部分站所被收回，“莱芜经验”夭折了。我们认为，夭折的主要原因在于当时没有进行上下联动的配套改革，相关站所没有走向社会化，改革没有纳入法治轨道，这些都值得今天的乡镇体制改革借鉴和反思。

　　【关键词】莱芜经验　简政放权　条块分割

　　【作者简介】李媛媛（1981－），女，山东莱芜人，华中师范大学中国农村问题研究中心硕士生；陈国申（1973－），男，山东莱芜人，华中师范大学中国农村问题研究中心博士生。

　　近年来，全国各地正在进行地方和基层管理体制的改革。事实上，山东省莱芜市早在1986年就进行了简政放权的尝试，人们称之为“莱芜经验”，[ ]但不久以后，莱芜市下放乡镇的权力陆续又被上级回收，“莱芜经验”昙花一现。为什么出现从放权到收权的反复，其间的原因是什么，如何跳出改革的怪圈？对这些问题的研究对当前正在进行的乡镇改革无疑有启示和警示作用。

　　一、“莱芜经验”：简政放权的尝试

　　（一）“莱芜经验”的历史背景

　　20世纪70年代末80年代初，农村家庭联产承包责任制的普遍实行从根本上动摇了人民公社制赖以存在的经济基础，改变了过去集中经营、统一分配的经营管理方式，最终促成了人民公社的解体，进而引发了乡镇政权的重构。1982年宪法也对乡镇政府的重建作出了规定，1983年中共中央和国务院下发了《关于政社分开建立乡政府的通知》，1985年春，全国完成了撤社建乡的任务。

　　莱芜乡镇政权建设与全国基本同步，1984年4月人民公社改称办事处，下辖乡镇，政社合一体制结束，1985年10月撤处并乡，确立乡镇政府为农村基层政权组织。[ ]乡镇政府虽然建立起来了，却徒有政府虚名。当时存在的主要问题是乡镇政府肢体不健全，职能不完备：乡镇政府的设置只有“一正二副三个兵”，即一个正乡镇长、两个副乡镇长，还有一个文书、一个民政助理员和一个司法助理员。它既没有自己的财政；也没有归自己管理的职能部门，由于条块分割的壁垒，它无权施令于七站八所等职能部门，因为后者只听命于各自所属的市直部门。根据Y镇退休老镇长的说法，当时的乡镇政府是“牌子响、责任大、权力小、事难办，”七站八所是“上不着天，下不着地”，“看得见的管不着，管得着的看不着”。非但如此，乡镇政府还要整天应付市里的任务。“上边千条线，下边一根针”，市里七、八十个部门竞相行使自己的职权，乡镇工作是一个中心接一个中心；这个文件精神还未落实，另外几个会议通知又来了，乡镇政府只能疲于应付，无法有效地为农民提供服务。

　　为克服条块分割的矛盾，向农户提供更好的服务,莱芜开始了乡镇体制改革的摸索。1984年莱芜在各乡镇设立了农工商公司，以此强化乡镇管理协调经济的职能，但效果并不明显，因为没有触动条块分割的旧体制。1985年秋，又试着将市直有关部门设在乡镇分支机构的干部报批权下放乡镇，效果良好。实践证明，简政放权、强化乡镇职能就是乡镇改革的突破口。民政部对此予以了肯定，在莱芜召开了乡镇体制改革研讨会，并以此为基础确立了乡镇体制改革的基本方案。1986年，国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（下称《通知》），决定进行简政放权的改革，莱芜被确定为试点县市。

　　（二）“莱芜经验”的做法

　　为了真正消除条块分割的弊端，莱芜市政府根据《通知》精神，出台了《关于加强农村基层政权建设工作的实施方案》（1986年5月，下称《方案》）。《方案》确立的原则非常明确：“在不损害国家根本利益的前提下，简政放权，加大块块的权力。宜放则放，宜统则统，凡是可以下放的都要下放给乡镇领导和管理。”当时的基本做法是：

　　首先，建立乡镇财政。对于任何政府来说，财政是其赖以存在和正常运作的基础。当时乡镇政府的最大缺陷就是没有独立的财政。针对这种情况，莱芜实行“核定基数，超收分成，超支不补，结余留用，一年一定”的新财政体制，以调动乡镇聚财、生财、理财的积极性。

　　其次，确立权力全面下放方案。根据莱芜的情况，把七站八所大体分成了两类：一是仍维持以垂直管理为主的银行营业所、邮电所、法庭等少数单位；二是工商所、税务所、信用社、供销社、粮管所、食品站、物资站、炭站、农技站、经管站、兽医站、林业站、水利站、农机站、交管所、农话站、文化站、广播站、教育办、计划办、卫生院、派出所等，人财物全部下放给乡镇领导和管理。下放后，单位性质不变，职工待遇不变，业务指导关系不变。干部职工的提拔、调动，由乡镇决定，征求业务主管部门意见，报组织、人事、劳动部门批准。

　　同年6月，莱芜又出台了《关于加强农村基层政权建设工作有关问题的具体规定》，对《方案》进行了明确化、具体化，要求下放单位搞好清产核资，固定资产、各类财务、债权及零星物资等在单位交接时一并交清。关于财政，下放后各项经费由市财政局切块下拔到乡镇，行政事业单位的财务收支结算统一由乡镇财政所办理，企业单位的财务收支结算由企业自理。并且强调“市直业务部门对下放单位放权不放责任，放权不放包袱”，乡镇政府加强对下放单位的领导和管理。

　　二、从“放权”到“收权”：改革的怪圈

　　（一）改革陷入怪圈：简政放权受阻，部分权力回收

　　莱芜简政放权在本质上是一次由基层发起的政府体制改革，发起时并未完全征得省市有关职能部门的同意，改革开始后，最大的阻力就来自于省市部门的阻挠，这一点从有关省领导的讲话中可见一斑。时任省委书记的梁步庭在莱芜视察时指出，“税务、供电、信用社，为什么不愿下放，不一定都有道理，……省里有关部门来了，在这次办公会上，我们定一下，允许搞试点，回去给省里、市里有关部门打个招呼。”省长姜春云也指示，“我们省级机关的同志要率先垂范，起带头作用。要更开明一些，‘忍痛割爱’。省委、省政府确定，对省级机关各部门简政放权的情况，今年年中和年底要进行两次评议检查。对揽权不放的部门，第一次要黄牌警告，第二次要出示红牌，追究有关领导的责任。” [ ]可见，当时有很多省市实权部门是坚决反对权力下放的。下放过程中，本应下放的站所出现了不同情况：1、权力小、负担重的站所顺利下放，如农技站、农机站、文化站、卫生院、食品站、物资站、兽医站、教委等；2、权力大、能赢利的站所权力部分下放，甚至有的根本未放，如派出所、税务所、供电站、信用社等。我们重点考察了重点试点单位Y镇的权力下放进程。1986年顺利下放的有粮管所、兽医站、水利站、计生办、卫生院、广播站、文化站、农技站、经管站、林业站、食品站、教委等。1987年交管所下放，1988年派出所和工商所下放，而税务所始终没有下放。

　　为了保证权力下放，莱芜进行了一定的妥协，这种妥协在对简政放权的规范性文件中得到了反映。1988年6月对前两个文件进行了修正，下发了《莱芜市简政放权中若干具体问题的解决办法》（下称《办法》）：因供电局、市农行的人事管理权上级尚未下放，因此供电站、信用社的人事管理权暂不下放；工商所收取的个体工商户管理费20%上交山东省和泰安市，余额的50%拔给市个体劳协，50%由乡镇政府和市局三七分成，大头归市局；收取的市场服务费20%上交山东省和泰安市，再扣除能源基金和临时工工资后，提取5%作工作人员奖金，其余的部分由乡镇政府和市局三七分成，大头归市局；交管所征收的拖拉机养路费和运输管理费也作出了类似工商所收费的规定；物资站也要上交市局3‰管理费。下放部门的经济收益出现了大量上缴的情况。

　　尽管如此，莱芜的简政放权由于适应了当时经济社会需要，还是取得了较好的效果。1988年“莱芜经验”推广现场会在莱芜召开，民政部长崔乃夫和山东省长姜春云都在会上极力称赞并要求在全国和全省推广“莱芜经验”，改革发展到了高潮。

　　上世纪80年代末90年代初，新任中央领导为了稳定大局，推行了治理整顿的政策，全国各方面的改革基本都暂停下来，处于全国县乡体制改革风头浪尖的“莱芜经验”也被中断。同时，由于以“条条放开，块块搞活”为主要内容的简政放权触及到了一些省市部门的利益，这些部门为了保住自己部门的经济利益，千方百计地要求加强对下级部门的垂直领导。面对来自各方的压力，有些已经下放的、具有一定“创收”能力的关键站所又被从乡镇块块管辖回收归“条条”垂直领导了。有的站所甚至连正式文件都未下发，只是通过几次会议、个别领导讲话就被收回了。我们只好通过一些间接方式查到了某些站所的回收时间。根据Y镇财政所的工资记录，派出所、工商所和交管站等是1993年收回的，最后在乡镇只剩下了一些如农机站、广播站之类的“包袱”站所属于乡镇管辖。

　　总之，“莱芜经验”也未能逃脱以往改革权力放收循环的怪圈，在权力和利益的博弈过程中，乡镇被迫作出了很大让步，权力下放的阻力逐渐显现，部分有钱有权的站所被收回。

　　（二）权力回收给乡镇带来的压力

　　与权力下放时给乡镇带来的活力相比，权力回收带给乡镇的则主要是财政上的压力与困难，给人以 “甩包袱”的感觉。

　　1、在一定程度上导致了乡镇财政的困难。乡镇成为独立的财政单位后，主要由乡镇自身来承担全镇的各项行政、事业支出，包括教师在内的所有乡镇干部职工工资都完全由乡镇财政支付。由于各乡镇的经济水平相差较大，部分乡镇完全依赖农业收入，财政收入比较单一，无力承担高额的财政支出，乡镇财政已经完全变成了吃饭财政，发展经济、服务农民更无从谈起。此外，那些放权初期由乡镇政府盲目创办的企业由于技术水平低、产品档次差，大都已濒临破产，成了巨额乡镇债务源头。随着农业税的减免，他们的财政困难将越来越大。由于乡镇财政困难，在机构改革中要精减的人员也无法得到任何保障，形成了一种社会隐患。许多在简政放权中的失意者向我们表达了对简政放权的极度不满：这哪是权力下放，分明是甩包袱。

　　2、加速了政府职能部门的分化。由于乡镇财政乏力，工资水平低，农技站、林业站、水利站等技术服务站所无法及时补充专业技术人员，站所组成人员的专业化程度大大降低，无法向农民提供专业服务，甚至出现了生存问题。按规定下放乡镇政府管理的食品站、物资站、煤炭供应站等经营性站所也由于体制性的经营不善，被一些个体经营者取代。

　　（三）下放－回收的过程分析

　　1、从权力下放的过程来看，莱芜简政放权的真正目的是充实乡镇、块块搞活。改革的发起者朱应铭曾长期在乡镇从事基层领导工作，对条块分割的弊端有着非常清醒的认识，在制定《方案》时，特别强调确立“简政放权，加大块块的权力，宜放则放，宜统则统，凡是可以下放的都要下放给乡镇领导和管理”的放权原则，要求权力全面下放。把包括工商所、交管所、派出所在内的全部站所的人财物下放乡镇领导和管理。并明确要求“市直业务部门对下放单位放权不放责任，放权不放包袱”。由此可见改革设计者的初衷并非“甩包袱”而是――真正下放权力，建立、健全乡镇政权机构，使其成为名副其实的一级政权，有效实施对农村的管理和服务。从改革之初的效果来看，也确实给乡镇带来了巨大活力。

　　2、从权力回收的过程上来看，权力回收并非市（县）里的本意，而是受制于省市及全国改革进程的。对此，反映最明显的站所是工商所和交管所两个赢利大户。由于这两个站所“赢利”能力特别强，下放过程就显得颇不顺利，不但涉及县乡两级政权，而且还涉及省市两级政权之间的政府关系，下放的阻力，就主要来自于省市两级政府。这一点在《办法》里可窥见一斑：作为乡镇重要财政来源的工商、交管费用本该由乡镇地方收支，省市两级政府本不该收取，可他们却要从中收取20%，其中体现了一种纵向的政府间控制。由此可以看出，作为最基层一级政权的乡镇政府，它的改革空间非常狭小，如果县政府以上的政府管理体制不改革，县乡政府之间的简政放权不可能取得成功，即使成功，也只是非常暂时的现象，不会长久。

　　三、以史为鉴：历史的反思与借鉴

　　虽然“莱芜经验”已经成为历史，但从中得出的教训仍值得我们深思。通过对其背景、做法及权力回收再度陷入改革怪圈的分析，我们可以从中得出以下三点结论，供今天乡镇管理体制改革借鉴。

　　（一）乡镇体制改革是一个系统工程，必须上下联动。从莱芜简政放权初期莱芜政府制定的文件来看，他们是要把属于县管辖的七站八所全面下放，既放有钱的，也放有权的；既放责任，也放权力。由此可以看出，简政放权的实质是要充实乡镇权力，变条块分割为加强块块。这种改革既可以使县级政府从大量繁琐而又生疏的乡镇事务中解脱出来，又可以充实乡镇政府，于县于乡都有好处。然而却有可能触及到地市及省直部门的利益，在改革未能取得上级政府及部门认可的情况之下，就很可能会遭到上级的否定。那些放权不成功的站所，基本上都是实行完全条条管理的单位，上级政府部门实行比较紧密的直接控制。上级否定这些部门下放后，就会降低乡镇的自我造血能力，造成乡镇政府的财政能力不足，从而直接影响到简政放权的绩效。正如有学者分析的那样，七站八所在组织上和功能上均是上级部门在农村基层的延伸，其改革如果没有上级部门、上级政府的支持和配合，实行上下联动改革，则“下改上不改，改了也白改”。[ ]因此，要想保证乡镇体制改革的成果，也必须有上级政府（也包括其相应职能部门）的配套改革措施，实行上下联动的改革。

　　（二）乡镇体制改革必须纳入法治轨道。严格说来，简政放权是一种重新协调政府间关系的尝试。政府间关系，这在法治国家是一个宪法问题，只有宪法性法律才可以调整。然而，这次改革自始至终都是通过一些政策性政府文件来完成的：改革以国务院的一个《通知》开始，然后通过莱芜市委、市府的一个《方案》实施，继而通过市委、市府的一个《办法》修正，部分地开始了权力回收，甚至工商、交管、派出所的回收都未下达正式文件，通过领导讲话就完成了。应当说，这种权力放收的反复与改革所依据的规范性文件的随意性有很大关系。与法律相比，这些政策带有很大的随意性，这种随意性直接决定了改革本身的随意性。要想保证改革成果的稳定性，必须要保证改革的规范性文件的稳定性，至少改革取得的积极成果应当用法律加以保护，把乡镇体制改革纳入法治轨道。

　　（三）对具有企事业性质的站所进行社会化改革。除了上述两个原因之外，还有一个原因导致了改革的失败，即大量具有企、事业性质的站所依附于乡镇政府，完全由乡镇政府“供养”，加大了乡镇的负担。这些站所本应通过自我营利或通过向村民提供服务实现自给，但却依附于乡镇政府由政府负担，使乡镇政府承担了无力承担的费用。对此，必须强调实行政企分开、政事分开，对于经营性、服务性站所，应根据市场原则来处理相互关系，依法保障其独立自主的经营权益，促进这些站所由行政依附型向社会自主型转变，彻底改变企事业单位的行政化、官僚化倾向。我们在Y镇调研的所见所闻也证明，这些经营性、服务性的站所在市场化的过程中，由于没有及时完成社会化转型，成为了乡镇内最先倒闭的站所，被一些个体性质的经营、服务机构所代替。当然，在1986年启动简政放权改革时，我国尚未确定社会主义市场经济体制的建设目标，要求当时就进行企事业单位的社会化改革似乎是不太现实的事情。但今天的事实至少表明，社会化的确是乡镇七站八所改革的一个目标，今后改革应当加以借鉴，否则这种改革还会继续陷入放权－收权的往复循环怪圈。