摘要：殡葬改革作为社会治理中基层政府重要的一项公共决策，由于利益的极大关联性，公众对决策进程的科学性与公正性提出了越来越多的民主化要求。基层政府在这一公共决策中如何从利益冲突走向利益整合，以达到真正意义上的公共决策科学化、民主化，既是深入贯彻“四个全面”战略部署需要解决的重大理论问题，也是提升转型时期中国社会治理现代化水平、进一步增强政府法治公信力的重大实践路径。

　　[关键词] 公共决策；利益冲突；利益整合

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A

　　一、问题的提出

　　近年来，我国各地出现了不少因拆迁、人口准入、征地、出租车改制等引发的矛盾和冲突，地方政府公共政策刚出台即频遭质疑，河南、安徽两地的殡葬改革事件即是典型案例。在一些地方，以公共利益名义出台的公共政策成为侵害公共利益的红头底本，为数不少的地方政府公共政策制定陷入两难选择，掉入自己设计的“政策陷阱”之中。一方面，在快速变动的社会条件下，社会公众出于复杂的原因对政府提出了愈来愈多、愈来愈高的政策诉求；另一方面，在同样的社会条件下，加之某些固有的无能，政府陷入了无力自拔的政策困境，从而形成了明显的“政策赤字”。[1]党的十八大提出来要“推进科学决策、民主决策和依法决策”，作为全面推进依法治国的重要举措，党的十八届四中全会进一步提出要“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，[2]可以说这是我们党在创新决策理论、健全决策机制上取得的突出进展，同时这也对新形势下的政府公共决策提出了更高的要求，因为，公共决策是政府权力的重要内容，公共决策的好坏决定着政府行政的好坏。

　　实践表明，一项针对社会事务的公共决策事项时常会与众多的利益群体发生关联。尤其在转型社会的矛盾突显时期，在科学化、民主化及信息化浪潮的推动下，殡葬改革作为社会治理中基层政府重要的一项公共决策，由于利益的极大关联性，公众对决策进程的科学性与公正性提出了越来越多的民主化要求。在这一背景下，可以理解河南周口①与安徽安庆②推行的殡葬改革为何一经出台即遭到诸多质疑与争议。通过这两个案例，需要引起反思的是基层社会治理领域公共决策中普遍存在的利益冲突问题，在关涉多元利益的公共决策中，如何建构有效的利益整合机制，以达到公共决策的科学化、民主化，既是深入贯彻“四个全面”战略部署需要解决的重大理论问题，也是提升转型时期中国社会治理现代化水平、进一步增强政府的公信力的重大实践路径。

　　二、利益冲突：基层社会治理中公共决策的价值分野

　　当代主流的公共行政理论主张实现公共利益是政府公共决策的主流价值体现，“政府的任务是服务和增进公共利益”。[3]但问题是，政府是否真正意义上能够代表公共利益？休谟曾表示：“政府是由带有一切人类弱点的人所组成。[4]据相关分析，河南平坟事件的背后不乏政治利益的驱动，有学者评论“河南平坟运动之所以进展迅猛神速，完全出于地方政府的土地饥渴。”[5]2011年9月，国务院发布支持河南省加快建设中原经济区的指导意见，允许河南探索开展“人地挂钩”政策试点。所以，对于周口市的“平坟”事件，外界普遍认为，并不是为了复耕，而是以增加用地的方式，利用我国土地管理规定中的“增减挂钩”条例，将增加的耕地转变为建设用地。对此，2012年10月8日，周口市委、市政府的“两办”出台了“关于健全殡葬改革的长效机制”的意见，其中第四项特别指出“国土部门要依照土地管理法规，建立工业用地指标与平坟复耕挂钩制度。”按照政策，周口市可快速“置换”出3万多亩建设用地。[6]同样，安徽安庆强力推行火葬其背后真实的动因又是什么呢？1994年和2006年安庆均试图推行殡葬改革，但都因各种原因流产。虽然村民们普遍对殡葬改革感到突然，但多名安庆市的公务员表示，因为2013年祭祀引发山火的事件，他们对此有心理准备。2013年年底，村民祭祀引发山林多处火灾，安庆市为此追究了20多名官员责任，林业局局长引咎辞职。安庆民政局官员表示，森林火灾一定意义上是这次推行殡葬改革最直接的原因。火灾造成的损失虽然不大，却对地方政界造成了很大影响，市里的中层干部不少被免职，而新来的大领导（市委书记）又要靠这个事情立威。可以说，殡葬改革是整肃干部队伍之后的首次出征。从三月末下发文件，到截止日期6月1日，留给这些农村老人接受火葬的时间，仅有两个多月。而自杀的老人们，则用生命作出了回应。[7]

　　为了最大限度上避免政府的自身利益与民众的公共利益相冲突，建设法治政府和服务型政府对于新时期的政府公共决策机制建设提出了更高要求，一方面现代公共决策机制必须能够保障决策结果的正义。为了保障决策结果的正义性，公共决策机制需要具备足够能力化解利益冲突，并均衡各种利益关系，包括对政府自身利益的超越，这就需要决策机制能够具备吸纳各阶层民众利益诉求的能力和克服决策者自身利益膨胀的能力；另一方面，现代公共决策机制必须能够保障决策过程的正义。即社会民众不同的甚至相互对立的价值诉求均可在决策过程中获得充分表达、展示。达尔说，“每个公民都应当具有充分的、平等的机会来发现和论证对有待决定之问题的可能最好地服务于公民利益的选择……因为公民的诸善或利益要求关注公共的诸善或利益，所以公民应当有机会去获得对于这些问题的理解。”[8]在周口平坟事件中，虽然周口的平坟运动配套出台规定每具遗体600元的火化费用由财政承担，免费提供骨灰盒以及遗体接送等服务；全市规划建设3130座农村公益性公墓，体现了决策者对于决策对象即乡土传统给予了一定的补偿和后续保障。但一具尸体进入公墓的成本3000多元，相较补偿，这无疑增加了公众负担，同时公墓选址也有保护某些坟头的意味、公墓建设者和收益者不清等问题；同样，在安庆火化事件中，政府有关部门在殡葬改革前有没有做好充分的调研，是否考虑到改革所带来的各方面的负面隐患？在有着浓厚土葬风俗的山野村落，用短短一两个月的时间强行推进火化是否显得太过仓促？而且在许多老人心目中，棺木即代表着后半辈子最重要的“财产”，强制收缴棺木令又如何让他们在心理上得以安宁？我们注意到，对殡葬改革大政，安庆当地民众，包括高龄老人，几乎都是理解和支持的。他们所不能接受的，只是地方政府推进这项改革的方式方法，特别是其疾风骤雨般的时间表，以及不加区分的一刀切。[9]显然，无论是河南的平坟事件还是安庆的火化事件，都反映出公共决策的目标在推行运作中已经偏离公共利益的导向，这在一定程度上亦是政府公共决策实践中“决策部门化、利益化”以及“公共性弱化，社会公正缺失”的缩影。

　　三、走向利益整合：构建基层社会治理中公共决策的均衡机制

　　评判一个社会稳定与否，不是看有没有社会矛盾或利益冲突，而是看这个社会是否具备一个完善的社会机制将矛盾和冲突控制在“有序”范围内。[10]为此，必须不断优化公共决策的利益协调与整合机制，加速推进公共决策机制的科学化、民主化进程。在公共决策领域，利益整合是政府为实现公共利益，对社会不同利益主体的利益诉求进行确认、选择和综合的功能，是公共决策有效化解利益冲突、增进公共利益的基本途径。[11]

　　1．吸纳机制：畅通利益诉求。从政治学视角，“利益的分化过程也是一个利益聚合的过程，这个聚合过程便是各种利益集团的形成。”[12]社会结构的分化和利益的多元化，使各利益群体对各自利益的关切程度越来越高，利益诉求的愿望也越来越强烈，这就需要政府一方面不断创新执政理念、推行阳光决策，通过各种公开方式收集民意，扩大公众的知情权与参与权，增加公共决策的透明度，让各种利益群体的代表都能有机会表达各自的利益诉求，都能以平等的方式参与到决策过程；另一方面要求政府加快制定合理公正的利益博弈规则，从而消除强势利益群体对政府决策的消极影响，使其通过规范的、程序化的轨道来表达，同时使弱势群体能有畅顺的利益表达机制，从而有影响公共决策的权力和机会，这样才能在公共决策中使利益博弈与整合实现公平，达至公共利益的最优化。[13]

　　2．监管机制：强化利益约束。党的十八大报告指出，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。[14]为此，必须一方面通过建规立制,确立监督的依据和标准,明确监督主体的职责范围；另一方面全程监督决策系统的运行,及时向决策主体反馈信息,督促其采取必要行动,控制决策运行,防止决策主体为谋取私利的不作为和过度作为。同时，建立健全决策问责和纠错机制，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。[15]对于公共决策的实践，决策问责在一定意义上提供了一种对决策权的持续监督及事后补救的方案，可以通过决策结果问责、决策程序问责，促使作为被委托人的决策者妥善运用公共权力为公共利益服务。[16]

　　3．引导机制：促进利益导向。公共决策具有利益导向功能，必须对民众的利益要求加以正确的引导。也就是说，公共决策必须通过其产品的提供，告诉人民什么样的利益要求是合理的，什么样的利益要求是可以满足的;同时，还要使人们认识到合理的、可以满足的利益要求才能变为现实。在矛盾多发的转型期中，要善于运用法律、行政、经济、社会等多种手段来实现社会利益的表达和协商对话，以协调各个相关利益主体的特殊利益和价值观念，公平分配社会利益和配置社会资源。更加注重对社会舆论的引导，整合社会利益的价值观，以引导社会利益整合的方向和行为。在政府施政过程中，应尽量实现政策目标取向的公开，尤其要强调树立公平处理社会利益的核心价值观，争取更大范围的民众理解和支持。充分发挥公共行政与政府的公共政策对社会利益的整合功能，建立一个开放性的、社会化的公共政策议程，扩大决策的社会参与，实现决策的民主化和科学化，建立政府处理社会利益并与社会良性互动的新模式。 [17]

　　4．协调机制：实现利益整合。迪尔凯姆认为，由传统社会向现代社会转型，社会面临解组的危险。 [18]当前诸多社会矛盾产生的重要原因之一在于国家与社会之间缺乏一种利益整合机制，公共政策与社会成员多元化的利益诉求之间存在一定的冲突。从近些年来频发的公共决策冲突来看，由于政府面对的是完全松散、缺乏组织化的大量个体，缺少可以有效沟通对话的组织，使社会冲突正逐步呈现高频率发作、影响面广、烈度大等诸多特点。而现代社会组织，作为重要的第三方力量，一方面把分散的个人组织起来，通过秩序化的组织方式向政府反馈民情、民意、民智，发挥着整合群众利益诉求、畅通利益诉求渠道的重要作用；另一方面，则是通过制度化的组织生活对其成员进行有效整合，将其组织成员的日常活动由无序状态变为有序状态，通过向民众解释政府制定政策的依据、过程、目的等，增加民众对公共政策的认同度。由此，在现代社会，要消解公共决策中的诸多矛盾和冲突、实现社会整合，必须充分发挥第三部门作为准公共决策主体参与决策进程，从而最大限度体现公共决策的公益性质；同时通过各类社会组织建立不同阶层、群体理性的利益表达与整合机制，将社会矛盾的解决纳入理性有序的轨道，[19]确保社会长治久安。

　　参考文献

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　　[2] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[EB/OL].人民网，2014-10-29.

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　　[4] [英]休谟,关文运译.人性论[M].北京：商务印书馆，1983，579.

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　　[6] 造城大跃进：从周口看中部[R].中国经济报告，2013-03-22.

　　[7] 张永生,申志民.安徽安庆多地砸棺推火葬 6名老人因无法接受自杀[N].新京报，2014-05-28.

　　[8] Robert Alan Dahl：Democracy And Its Critics[M].New Haven:Yale Universty Press,1989，10.

　　[9] 安庆6月开始全部火葬 多名高龄老人为求土葬自尽身亡[N].人民政协报，2014-05-28.

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　　[15] 十八大报告解读：如何健全权力运行制约监督体系[EB/OL].中国政府网，2013-01-24.

　　[16] 陈国权,周鲁耀. 公共决策中的利益冲突及其治理[J].探索与争鸣，2012（9）.

　　[17] 刘中起,风笑天. 社会矛盾化解机制的新探索[J].福建论坛人文社科版，2010（1）.

　　[18] Emile Durkheim. De la division du travail social[M].Paris: PUF, 2004.

　　[19] 胡仙芝. 积极培育社会组织 构建社会矛盾调节体系[J].国家行政学院学报，2006（6）.

　　责任编辑：刘翠霞

　　[基金项目] 国家社会科学基金项目“集体行动的内在认同机制及其消解策略研究”(项目编号：13BSH031)。

　　[作者简介] 刘中起，上海行政学院副教授、法学博士。

　　①2012年3月，河南周口市委、市政府发布的“1号文件”《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》提到，全市基本农田现有坟头300多万个，占耕地3.5万亩。文件要求，用3年时间完成农村公益性公墓全覆盖；火化率100%；彻底遏制偷埋乱葬和骨灰二次装棺；不再出现新坟头，逐步取消旧坟头。为了让农民平坟，周口出台了免费火化、公墓建设等殡葬惠民政策，规定：每具遗体600元的火化费用由财政承担，并免费提供骨灰盒以及遗体接送等服务；全市规划建设3130座农村公益性公墓。意见出台后，数月内平迁200多万座坟墓，复种耕地近3万亩。当地官员称，平坟的初衷是解决大机器耕作、死人与活人争地问题。但由于部分地区强制平坟，公墓建设简陋，平坟工作也遭到一些反对和质疑。如今，至少半数被平掉的坟墓一夜间被圆起。国家出台新规，2013年起民政部门不能再强制平坟，一夜之间恢复的百万座坟墓，无疑是摆在周口市政府面前的一块烫手山芋。参见《河南周口推行“平坟复耕” 已平坟200多万座》，新华网，2012-11-03；《周口“平坟 复坟”的教训：成一块烫手山芋》，北青网，2013-02-21。

　　②2014年3月，安徽安庆强制推行殡葬改革，规定自6月1日起死亡人员一律火葬，对部分群众家中的现有棺木强行拆解，出现了多名高龄老人在6月1日前自杀身亡……安庆民政局官员认为，相较于此前全国其他各地的殡改工作，安庆的殡改手段已很“温和”(5月23日《东方早报》)。改革政策公布后，新京报记者调查发现，有6位老人自杀身亡。自杀事件背后，原因错综复杂。安庆外宣办称，媒体报道“老人自杀”一事与安庆殡葬改革没有直接因果关系。但新京报记者调查发现：殡葬改革政策的“一刀切”，令备有棺木数十年的老人心里无法接受；政策推行过于迅速，致宣传、教育不到位；基层强行收缴棺木，直接刺激老人；而当地重土葬的传统习俗也令老人心结难解。数日后，安徽省民政厅回应称，禁止强制收缴棺木。参见《安庆强制火化多名老人自尽身亡令人心寒》，南都网，2014-05-25；张永生、申志民：《安徽安庆多地砸棺推火葬 6名老人因无法接受自杀》，《新京报》，2014-05-28。