〔摘要〕我国政府在社会管理创新中遭遇诸多困境，其中，权力上级授予的干部选任体制，社会组织双重管理体制，非均衡的政绩考核体制，以及乏力的行政权力制约体制，是政府为完成社会管理创新任务必须破解的体制性困境。只有成功破解体制性困境，政府领导下的社会管理创新局面才会从根本上焕然一新，从而助力实现中华民族伟大复兴的中国梦。

　　〔关键词〕政府； 社会管理； 创新； 体制性困境

　　我国政府在社会管理创新中遭遇诸多困境，其中，体制性困境是政府为达成社会管理创新目标必须解决的根本困境，可以说，政府社会管理创新的过程实质是破解体制性困境的过程。

　　一、社会组织双重管理体制是构建多元社会管理格局的制度障碍

　　马克思主义认为，政府终将退出历史舞台，社会最终要进入无政治状态，实现全民自治。“当阶级差别在发展进程中已经消失而全部集中在联合起来的个人的手里的时候，公共权力就失去政治性质。”“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”〔1〕“历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”〔2〕因此，构建多元化的社会管理格局符合社会发展的基本规律，也是社会管理本质的必然反映。

　　相对于政府统管的社会管理模式，社会管理创新的实质在于如何培育社会组织，改变以往社会组织孱弱的状况，〔3〕最终建立起多元化的社会管理格局。因为民众以结社的方式加入社会组织参加社会管理是民众管理社会事务最有力量和最有效的方式，“公民权利的脆弱，在于权利的个体分散； 而公民权利的强大，也正在于整体的联合。只有每个公民都能为他人受伤的权利积极呼吁和呐喊，将他人的权利与自己的权利紧紧‘抱成一团’，我们才能最终迎来公民权利坚不可摧的时代。”〔4〕因而，“积极的社会管理只有通过政府与社会的合作和共治才能实现，要形成政府、社会、市场的多元治理模式，很重要的一维就是社会的自组织能力，”而“社会组织就是这种自组织能力的载体。”〔5〕另一方面，个体分散的利益诉求表达既不具有可操作性，也不经济。通过结社的方式表达利益诉求，既方便管理，又益于沟通，化解各种不良情绪，容易形成理性解决问题的办法。因此，构建多元社会管理格局的重要任务是推动社会组织的组建和发展。

　　然而，目前我国多元社会管理格局构建困境在于社会组织双重管理体制。所谓社会组织双重管理体制，是指社会组织要获得合法身份，首先必须获得行政业务主管部门的审查批准，然后才能到民政部门进行登记注册。随着改革开放政策的逐步深入推进，我国社会组织日益增多。为适应社会组织发展的需要，规范已经出现的社会组织及其活动， 20 世纪末，我国社会组织管理体制逐步形成，标志就是1998 年颁布实施的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。从两部管理法规的具体条款看，我国社会组织的管理体制相对严苛。如《社会团体登记管理条件》第三条规定： “成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”，即每个社会组织都必须同时接受政府主管机关即民政部门和业务主管部门的双重管理。双重管理体制对社会组织的生存和发展以及发挥其社会管理功能均有限制作用。

　　第一，双重管理体制下，社会组织往往在人事安排、运转经费、项目发展等方面均依赖并受制于业务主管单位，导致社会组织过多地关注业务主管单位的指令和态度，无法及时回应社会需求，从而背离了社会组织组建的初衷和存在的价值，即积极承担社会管理职能，无私奉献社会，全心全意服务民众，最终成为行政主管部门的附属，社会管理能力弱。

　　第二，双重管理体制下，由于找到一个能够接收自己挂靠的业务主管单位非常困难，有些社会组织干脆不注册而实际存在着，有些社会组织到工商管理部门进行注册。因而，俞可平认为，在中国至少有300 万未登记的社会组织，近九成民间组织处于“非法状态”。〔6〕这种严苛的管理体制，不仅增加了社会组织获得合法身份的难度，在一定程度上阻滞了公民通过社会组织参加社会管理的意志和行动； 而且使实际上存在的“非法”社会组织的运行脱离了政府的监管，在如今国际国内形势日趋复杂化的情况下，缺失监管的“非法”社会组织的存在反而给社会带来了严重的安全隐患。

　　第三，社会组织双重管理体制使业务主管单位和登记注册单位在登记审批，年度审查，以及查处处罚上陷入重复劳动，不仅给社会组织增加成本负担，而且也给社会组织制造了诸多麻烦，不利于社会组织全身心投入社会公益事业的管理之中。同时，双重监管也使业务主管单位和登记注册单位在审批、审查、处罚上争着管，而在监督和承担责任上争相推卸，双方谁也不愿管，最终导致只批不管，只罚不管的后果，而这恰恰为一些社会组织从事违法犯罪活动提供了机会，也给一些心怀不轨的国际组织提供了非法渗透的可能。