摘要：副中心级城市不同于城市规划学界的城市副中心，是都市圈范围内与中心城市并立、功能完整且与中心城市间存在隔离带的城市。距离核心城市较近，一般不超过50公里，而非更大范围的城市群内的次级城市。

　　人口拥挤、大气污染、交通拥堵、住房困难等城市病，已严重影响到北京的国际形象和可持续发展。转变城市发展方式，改变北京单中心积聚、摊大饼式无序发展的空间布局，缓解日益严峻的城市病，这是当前北京城市发展的重大任务。从过去20年实践来看，作为行政区的北京在中心城区外围大量建设新城的措施效果并不明显，单中心、摊大饼的情况几无好转。参考国际特大城市经验，我们认为，在特大城市周边建设副中心级城市才是从空间布局角度对城市病的治本之策。

　　不分主次的“多中心”战略难治城市病

　　尽管许多专家声称，北京城市病的病根在于功能过于集中，但放眼全球，多种功能高度集聚的特大城市仍是主流，这些城市也都是国家主要的经济发动机和人口集聚地，但其中很多城市却没有北京这样突出的城市病。究其原因，一是发展阶段的差别，二是城市形态不同。从国际大城市发展情况看，单中心、摊大饼式发展的城市往往城市病较严重，如墨西哥城、孟买等第三世界国家城市；反之，多中心空间结构的城市，相关症状会相对较轻，如东京、洛杉矶等发达国家城市。

　　过去30多年间，北京出台了多个规划及相关文件，试图实现这种改变。例如，《北京城市总体规划（2004年-2020年）》（以下简称《规划》）中，提出“两轴两带多中心”的空间发展战略。其中的“多中心”，是指在市区范围内建设不同的功能区，分别承担不同的城市功能，以提高城市的服务效率和分散交通压力，如CBD、奥运公园、中关村等多个综合服务区的设定。在市域范围内的“两带”上建设若干新城，以吸纳城市新的产业和人口，以及分流中心区的功能，共规划了11个新城，其中顺义、通州、亦庄为重点新城。但《规划》实施10年来，效果并不尽如人意，“多中心”一味强调产业职能，并未重视与之配套的公共服务，而新城同样如此，不但缺乏产业支撑，就业、教育、卫生等最重要的民生资源也与中心城区供给水平存在巨大落差，且中心城区的优质资源在当前管理体制下难以布局到卫星城，因而“多中心”大多未成中心（除市区内部中关村核心区、CBD等），而新城多年后仍然也只能承担“睡城”功能，难以成为新的“中心”，反而形成了早晚与中心城区的巨大潮汐交通流。另外，这种所谓“多中心”、“十一个新城”的空间发展战略，导致了投资和政策的分散，“多中心”反而变成了“没中心”，新城齐头并进、不分主次。虽然《规划》也确定了三个重点新城，但在实际投资和政策支持上并无实质性倾斜，单个新城的中心建成区常住人口均没超过80万，经济规模小，产业同质化严重，新城之间竞争强烈，最终的结果是市中心继续摊大饼、卫星城继续当“睡城”。

　　建设好“副中心”是“多中心”战略成功的关键

　　多极发展的空间结构是现代国际大都市空间格局演变的主导方向，与单一中心的城市空间结构相比，由“城市主中心”和“副中心”所构成的空间格局对各类资源的吸引力、对周边区域的带动力和辐射力更强，带动辐射范围更大，城市的综合承载能力更强。

　　从面积来看，北京这个行政区实际上相当于许多国家的大都市圈（北京行政区面积16410平方公里，显著大于东京都市圈三县一都13400平方公里），在这个都市圈范围内，完全可以有多个功能完备的大城市。但过去10年，北京单中心发展的态势并未改变（中心城区建成区约1300平方公里），构建多中心的城市布局，当务之急是在城市外围先形成一个新的中心，与中心城在市域空间范围形成双核支撑的格局。在此基础上，逐步推进其他新城发展，最终形成多中心的城市发展格局。但从北京实际来看，近年来全市投资热点颇多且日趋分散，除了11个新城外，还有“六高四新”共10个市级重点产业功能区，以及北京新机场、未来科技城、雁栖湖、园博会等多个发展热点。在现行投资政策下，投资热点众多的结果往往是“搞平均”，导致“热点不热”、“重点不重”，城市空间策略对缓解城市病作用并不明显。从过去几年市政府固定资产投资规模来看，三个重点新城顺义、通州、亦庄仅仅是略有倾斜，与其他非重点新城的差距并不明显；从政策来看，同样如此，除北京经济开发区外，其他区县享受的政策和措施几无差别甚至有所欠缺。而且，很重要的是，所有的新城，在教育、医疗等公共服务方面，与中心城区都有着较大的落差。

　　为此，北京破解单中心、摊大饼发展的空间布局，发展多中心城市布局，首先要改变过去不分主次的发展理念，尊重城市发展规律，集中力量先行建设副中心，形成双核发展的空间布局，经过长期发展后，形成多个副中心级城市，然后才可能形成真正的多中心的空间布局。2012年，北京市十一次党代会提出将通州建设为功能完备的城市副中心，这也是北京提出建设的第一个城市副中心，是北京市转变城市空间发展模式的重要突破，使通过优化城市空间布局，破解城市病难题看到了曙光。那什么才是副中心呢？北京的副中心又是什么样的呢？

　　适合北京的“副中心”是“副中心级城市”

　　建设副中心级城市是特大城市空间优化策略的重要组成部分，东京、巴黎等国际特大城市均在周边先后发展了副中心级城市，有效地疏解了核心城市的人口和功能，形成核心城市与副中心级城市相互竞争，极具特色的城市区域，在全球化和信息化的推动下，逐步成为当代全球经济空间的重要组成部分。副中心级城市在我国特大城市空间布局结构中也有出现，如天津滨海新区与天津主城区，上海浦东新区与上海主城区，以及正在建设的天府新区与成都主城区。参考国内外特大城市经验，结合北京实际情况，我们认为，当前北京建设的副中心，应为副中心级城市，而非传统的城市规划意义上的“副中心”。

　　（一）基本概念

　　副中心级城市不同于城市规划学界的城市副中心，是都市圈范围内与中心城市并立、功能完整且与中心城市间存在隔离带的城市。副中心级城市能够在局部代替城市主中心承担经济发展核心带动作用，疏解或补充中心区功能，并与之共同构成层次性较强的城镇体系，其存在意义还在于疏解城市中心地区的人口和商业、商务功能，培育新的城市经济增长极，改善城市区域空间结构和环境，同时对周边区域有较大引领带动作用。从伦敦、巴黎、东京等国际特大城市发展经验来看，副中心级城市是特大城市从“单一城市”走向“全球城市区域”发展过程中出现的新形式，与特大城市具有较强的内在联系又相互独立，是“全球城市区域”中独立于核心城市的次核心城市。

　　“副中心级城市”与传统的“城市副中心”、“卫星城”、“城市群次级城市”概念均有所差异。一是副中心级城市位于全球城市区域中，即受到全球城市强烈辐射、有着紧密联系地区组成的次级城市，距离核心城市较近，一般不超过50公里，而非更大范围的城市群内的次级城市（目前京津冀城市群中提到要建设的“保定副中心”即为城市群次级城市）。

　　二是副中心级城市其概念更侧重于行政区划中城镇体系的概念，一般位于城市主城市外的独立行政辖区，处于中心城市关键放射节点，面积较大，功能配备较完整。如东京都市圈的横滨市、琦玉市、千叶市、多摩市，以及大巴黎地区—上塞纳省拉德芳斯均属于这一类型，而非主要以商业商务功能为主的单一“城市副中心”（见图1）。

　　三是副中心级城市人口和经济规模较大，与核心城市相差较小，而非高度依赖中心城区的卫星城，可以看作是卫星城的升级版，或者是一个都市区域内的两个核心城市（见表1）。

　　（二）主要功能

　　副中心级城市是全球城市区域的重要组成部分，而全球城市区域是一个国家参与国际竞争的主要区域，区域中每一个城市均承担区域的重要功能。从东京都市圈、巴黎都会区、伦敦都会区等发育较成熟的“全球城市区域”看，区域中副中心级城市应该承担以下功能：

　　一是政治职能。由于目前世界上发展较好的“全球城市区域”多为各国的首都区域，故外围的副中心级城市往往担负政治职能，如国际交往、国家行政管理等高端职能，比较典型的是东京的琦玉市，是日本的副都，共有关东地方整备局、关东事务局等近20个国家机构。巴黎拉德芳斯也举办过七国高峰会议等国际知名会议。

　　二是次经济中心的功能。副中心级城市一般具备较大经济体量，吸引了多个国际、国内的大企业总部集聚，如日本横滨，拥有日产汽车等多个世界500强企业，其2011年GDP达到2767亿美元，高于同年北京GDP约100多亿美元，约相当于东京都的五分之一。巴黎都会区拉德芳斯拥有33家世界500强企业的总部，是欧洲最集中的地区。

　　三是次级公共服务中心。副中心级城市是一个独立、功能完备的城市，高端商务服务能力较强，自身公共服务基本达到核心城市水平，具备较强的吸引力。如日本最大的展览中心就位于千叶市幕张，横滨市的MM21是日本最具有活力的商务中心，而两市的公共服务能力也处于较高水平。

　　四是次级交通中心。副中心级城市一般位于核心城市的放射线上，是区域重要的交通枢纽，如东京外围的横滨、琦玉等城市，是日本新干线、市郊铁路的重要节点。

　　五是城市转型发展的新中心。副中心级城市在生态、制度、经济等方面作为区域内转型发展的先驱，在某些方面比核心城市布局更好、定位更高，使其与核心城市有互补优势。如日本新设立的7个国际战略综合特区中，横滨占2个，分别为横滨市、川崎市生活创新特区和横滨市、川崎市的京滨临海部生命创新国际战略综合特区。

　　总体来看，副中心级城市应是全球城市区域中重要组成部分，是独立于核心城市的功能完备的现代化大城市，承担了诸多区域重要的高端功能。

　　（三）北京应发展副中心级城市

　　北京应吸取过去10年城市空间布局的教训，在城市外围择一新城集中力量建设副中心级城市，形成市域内双核支撑的空间布局，在此基础上，逐步推动其他中心建设，最终走向多中心的空间布局结构。

　　发展副中心级城市是缓解北京中心城大城市病的重要措施。北京是我国人口最多的城市之一，截至2013年底，城市常住人口已达到2114.8万人，瞬间峰值人口更达到3000万以上。从目前北京外围新城发展情况来看，分散的小组团（卫星城）难以使中心城区功能迅速分散疏解，只有通过数百万人口量级的、功能完备的副中心级城市，才可能良性地实现城市规模扩大和功能疏解。在城市外围发展副中心级城市，一方面可以缓解通勤人口对中心城区交通的压力；另一方面，也可一定程度上缓解中心城区人口、功能，缓解城市病。目前，比较成功的副中心级城市多采用组团式的城市结构，即副中心级城市中还可能存在多个中心，在缓解城市中心城市病的同时，也避免在副中心级城市内部出现新的城市病。

　　发展副中心级城市是促进京津冀一体化的必然选择。在市场机制配置资源的过程中，功能、人口转移一般均呈现比较明显的梯度推进，功能要素由近到远扩散，跳跃式发展不符合市场规律，且往往投入资金多，而失败的可能性也很大。要使京津冀区域不同规模城市间形成合理的分工和分布结构，必须在中心城区外围加快形成功能完备、规模较强的副中心级城市，使副中心级城市成为辐射外围城市的重要节点城市，以更好地发挥中心城市辐射带动作用，推动功能和人口按照市场配置转移。

　　发展副中心级城市是北京建设“全球城市区域”的重要手段。世界主要国家都围绕首都形成了“全球城市区域”，成为本国参与国际竞争的重要区域，“全球城市区域”布局多个层次鲜明、功能互补、规模适度的重要节点城市，对区域经济社会发展起着强有力的支撑作用。从空间布局形态来看，北京“一极集中”空间布局明显，外围新城规模小、水平低、配套不完善，难以支撑北京承担全球性功能，应进一步加快发展副中心级城市，在周边形成多个承担不同功能的副中心级城市，与北京主城区共同承担全球性综合功能，提升国际控制力，才有可能形成真正意义上的“全球城市区域”。

　　综上所述，我们认为当前应围绕北京破解城市病难题，打造我国参与国际竞争的“全球城市区域”，在核心城市外围打造副中心级城市，这种副中心级城市不是传统城市规划领域的“副中心”、“卫星城”、“城市群次级城市”，而是与中心城区保持适当距离、规模较大、功能互补且自身服务功能完备的“副中心级城市”，是北京人口、功能向河北、天津等其他区域扩散的京津冀重要节点城市。

　　北京发展副中心城市的四个着力点

　　推动首都副中心级城市建设发展，要紧紧围绕北京城市发展需求和趋势，紧密结合全球化、信息化发展，积极参与国际分工，通过集中力量建设，疏解中心城功能、人口，提升城市综合实力，推动副中心级城市成为首都城市群体系中辐射河北东部、天津武清等区域的重要节点城市，成为首都功能的重要承载地，成为承载全球功能的现代化大城市。

　　（一）破除行政区意识对城市发展的限制

　　中国的城市是行政区而非多数西方发达国家概念中的城市建成区，一般来说，城市行政区指城市全市域，其景观基质多以林地、乡村等为主，远远大于城市建成区的概念，但从西方发达国家城市概念来看，城市建成区才是真正意义上的城市。北京市从空间范围上看，五环内面积约相当于东京都区部，六环面积约相当于东京都面积，而整个北京市域面积约相当于东京都市圈（东京都、神奈川县、千叶县、琦玉县），北京市事实上是一个中心城区和12个外围新城组成的亚城市群（见表2）。目前不少部门和专家将北京市域看作一个城市，导致市域内部的新城难以得到特别的政策倾斜，在政策倾斜上更难获得上层认同。但从北京实际情况来看，目前的空间发展问题不是行政区人满为患而是中心城区建成区“人挤为患”，为此，应破除行政区意识对北京城市发展的限制，在外围卫星城市中建设副中心级城市，使副中心级城市在发展水平上接近中心城区建成区的水平，使拥挤在中心城区建成区的人口被更大范围的建成区摊“薄”，才是符合城市发展规律和市场鼓励的做法（见表2）。

　　（二）积极融入国家战略

　　习近平总书记在北京考察工作时提出做好首都城市建设和管理是国家治理体系的重要内容，京津冀协同发展要上升为国家战略。建设副中心级城市是优化区域城镇空间结构，打破单中心结构的重要措施，也是推进京津冀协同发展的关键节点，要将副中心级城市建设融入国家战略中，加强国家对首都发展的关注，使副中心级城市承担一部分首都核心功能，推动副中心级城市从功能定位到政策支持，都成为北京的“特区”。如上海浦东新区，在国家批复建设后，给予了巨大的资金和政策倾斜，承担了国家国际经济、金融、贸易和航运中心等功能，特别是自由贸易区，更是承担了我国深层次参与经济全球化进程，进一步探索对外开放的重要职能。

　　（三）空间组团式布局

　　北京中心城区由于人口集聚形成了极大的城市问题，鉴于北京仍然处于城镇化迅速发展阶段，副中心级城市建设应力争避免重蹈覆辙，不能在城市建成区形成严重的人口集聚、交通拥堵等严重城市问题，故不宜用传统副中心建设的思路来考虑，而是以组团式发展的格局，即在更大范围内，考虑多个组团，共同承担副中心城市功能。即副中心级城市应是以现有条件为重要依托、以轨道交通和大运量交通为纽带、以明确的生态区域为界限、组团式布局的新城市。

　　副中心级城市应是组团布局、功能完整、涵盖多个区域的综合型城市区域。目前，北京周边新城和环北京的周边地区，建设副中心的热情都很高，每个区域都希望在本区建设承接北京中心城区功能的新城。从现有的基础条件看，三省交界的区县新城，人口总量都不超过100万，虽然都有一定基础，但各新城都不具备单独成为副中心的条件。而为避免城市功能出现新的过度集中，新的副中心级城市应强化组团式布局。

　　副中心级城市建设要优先从条件较好的区域中开始着手推进，作为副中心级城市的起步区。目前北京计划建设的副中心要着眼于解决人口集聚问题，同时也是未来联结三地的副中心级城市的一部分。在区域选择上，应从管理体制的一致性、经济社会发展水平的相似性、政府公共资源的可调性等方面，选择有一定基础、并与天津、河北相邻的区域，作为副中心建设的起步区域。当然，土地资源、水资源等是北京市周边区县推进副中心建设的制约因素，但从北京发展历程看，水土资源约束并不是决定人口数量的关键，经济社会条件是人口增长的决定因素。

　　副中心级城市要加强与主城区的生态隔离。这样，副中心级城市在一段时间内不会与中心城区的建成区蔓延相连且副中心各组团间有生态隔离带，既便于发挥大城市的规模效益又避免过度集中而导致城市病。

　　组团式发展指副中心级城市内部本身并非单中心、摊大饼式发展，而是又分成较小但功能完整的组团，不过这些组团间交通和产业高度联系且统一管理（天津滨海新区是典型，原来的三个区就分别是三个组团）。对中国以特大城市为中心的城市群来说，副中心级城市的出现不仅具有必要性，也具有可行性。必要性指单中心、摊大饼式发展不仅带来了严重的城市病，也使城市发展的规模效益在下降；可行性指从空间范围、产业基础、人力资源流动基础和公共服务资源配置来看，北京均能建设一个300万人口以上规模的副中心级城市。

　　（四）高度重视市场力量

　　从其他国际大都市副中心级城市的发展经验来看，政府引导固然重要，但政府更多是塑造资金、功能进入的良好市场环境，如产业培育、公共服务建设等，特别是公共服务等方面，应注重发挥市场的力量，大力推进社会办学、社会办医疗，提升区域公共服务水平。北京应进一步重视市场的力量，鼓励市场要素进入公共服务领域，提升副中心级城市的公共服务。

    作者单位：北京市通州区发改委/国务院发展研究中心