国际发展合作既是全球治理的重要议题，也是理解大国对外交往合作的重要视角。笔者最近在美访学期间发现，在一带一路建设持续推进的背景下，尤其是在党的十九大胜利召开之后，美国智库密集开展了有关国际发展合作的讨论。美国国会专门举行了关于“一带一路”倡议和亚太发展融资的听证会，特朗普政府也正在谋划成立新的发展融资银行。美国不断将国际发展合作政治化。不久前发布的特朗普任内首份《美国国家安全战略报告》（以下简称《报告》）更是把发展合作上升到国家战略和安全的高度。该报告把中国的对外发展合作看作对国际秩序的挑战，更提出新的“美国发展模式”来进行对抗。美国一方面把国际发展合作战略化、政治化和工具化，另一方面将中美间的竞争公开化和扩大化。这向外界传递了明确的信息：抗衡和遏制中国的影响力已成为美国的“谋略”。

　　重在服务美国利益

　　《报告》极力把美国描绘成正义的一方，其中有许多颠倒黑白、罔顾事实的表述，如 “中国和俄罗斯在发展中国家的投资是为了扩大影响和谋求针对美国的优势”。“美国领导的投资代表的是最可持续、最负责任的发展方式，而一些国家的合作模式则充满了腐败、不透明、剥削和低质量”等。这些表述出现在一国的战略文件中，并被视为制定战略的重要依据，反映了美国国内对华强硬派为了遏制中国已经到了不择手段的地步。

　　《报告》中有许多自相矛盾之处。尽管美国声称是为了发展中国家的利益考虑，实际上却仍是想让美国获益更多。其中提到，“美国将从捐赠援助的方式转向公私伙伴关系模式。通过公私伙伴关系，美国可以实现收益最大化，降低美国政府的负担”。众所周知，削减对外援助是特朗普政府的一个重要目标，但即使在美国国内这也受到了强烈的批评。利用公私伙伴关系，催化和撬动私有企业的海外投资，似乎是为减少援助找到了一个很好的理由。然而，其本质上反映的还是美国希望通过扩大对外贸易和投资等活动来获得商业利益。奥巴马时期，美国曾提出“贸易非洲”和“电力非洲”，其本意也是推动私有企业到非洲投资，但效果并不好。所以“美国发展模式”最可能的结果是，私有企业海外投资没有增加，公共援助却更少了。

　　《报告》毫不避讳地提出，“美国的发展援助必须服务于美国的国家利益。美国援助脆弱国家的目的是防止危险波及美国本土”。美国对外援助效果长期以来备受批评，其根本原因在于援助是以美国利益主导的，受援国的真实需求并没有得到重视。援助被视为干预和影响受援国自主性的工具。

　　《报告》提出，“美国将优先关注符合美国利益的多边机制，确保其得到巩固，从而服务于美国、盟友和伙伴的利益”。这一直白的表态再次反映了美国在多边机制上的现实主义立场。美国完全将多边机制视为需要时利用，碍事时抛弃的工具。