摘要: 管理普遍采用的是科层制组织结构,科层制的缺陷在社会领域暴露得十分明显,尤其是在风险社会的背景下。与治理相适应的则是网络型组织结构,该结构可以满足治理所要求的决策主体多元、去中心化,信息网路四通八达,动态的自组织、自适应、自协调等一系列条件。社会治理创新的关键路径在于从科层制管理走向网络型治理:首先,官民平等互信,这是多元主体治理取得成效的先决条件,官民的平等互信固然可以通过群众路线教育活动予以培育和改良,但根本路径只能是制度安排和社会结构的重建;其次,网络协商民主,决策必须兼有科学性和民主性,这就少不了协商民主,如果将协商民主和网络技术相结合发展出网络协商民主,就能真正实现确保参与各方的平等地位;再次,信息公开共享,这是社会治理的科技和信息化基础,只要是不属于《国家保密法》要求保密、不属于个人隐私予以保护的公共信息,都应当对社会一律公开。

　　关键词:社会治理/科层制/网络型治理/协商民主

　　作者简介:童星,南京大学政府管理学院教授(江苏 南京 210093)。

　　一、由管理走向治理

　　近年来,“治理”概念在中国大行其道,颇受欢迎。不仅“创新社会管理”已经被“创新社会治理”所替代,而且在经济、政治、文化、生态等领域也流行诸如“公司治理”、“政府治理”、“环境治理”等术语,甚至“推进国家治理体系和治理能力现代化”也已成为当前全面深化改革的总目标。

　　不过经过细究可以发现,在各领域的治理中接受面最广、研究者最多的还是社会治理。这表明两层含义:一是在社会领域,管理亟待提升为治理;二是国家治理也需要首先在社会领域得到落实,并在社会治理中积累经验教训,以便今后推广到其他领域中的治理,从而推进整个国家治理体系和治理能力的现代化。此外,政界和学界也基本上取得了如下的共识:“创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,全面推进平安中国建设,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序。”①也就是说,社会治理的中心议题就是社会的长治久安。于是,上述的两层含义也就转化为:一是社会的长治久安亟待将社会管理提升为社会治理;二是从旨在长治久安的社会治理中积累经验教训,以便将来推广到整个的国家治理。

　　英语中的治理(governance)源于拉丁文和古希腊语,原意是掌舵、引导和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用,并且主要用于对各类公共事务的管理活动和政治活动的刻画。但是,自从20世纪90年代以来,西方政治学家和经济学家赋予了“governance”以新的含义,试图与传统的“统治”概念进行切割。诚如戈丹(Gaudin)所言:“治理从根源上便须区别于传统的政府统治概念。”②詹姆斯·罗西瑙(Rosenau)在《没有政府的治理》一书中明确指出:治理与政府统治不是同义语,与统治不同,治理指的是一种由共同的目标支持的活动,这些活动的主体未必都是政府,也无须依靠国家的强制力来实现。③林恩(Lynn)把治理看作是协调不同行动者趋向共同目标的手段的集合,他认为治理包括了社会制度、法律、规则、司法裁决、行政等一系列活动,这些都能够约束、规定并保证公共目标与服务的提供。④当然,有部分研究者并没有完全抛开国家和政府谈治理。比如萨拉蒙(Salamon)就把治理的兴起看作是一场革命,而这场革命不仅是政府活动范围和规模的变化,更是政府行为的基本形式的根本转变。⑤治理理论的另一位领军人物罗茨同样认为:治理是那些脱离政府的自组织相互依赖、持续互动并致力于达成一致规则的管理活动,它意味着“统治的含义发生变化,意味着一种新的统治过程,意味着以新的方法来统治社会”。⑥皮埃尔(Pierre)总结道:“治理的兴起不应被看作是国家衰败的表现,而应该被当作是国家适应外部环境变化的一种能力的体现。”⑦也有研究者从主体互动的角度界定治理,认为治理是一种结构或一种秩序的产生,这种结构或秩序不是由外部强加的,而是多种进行统治的以及互相发生影响的参与者互动的结果。⑧