内容提要：进行海洋综合管理是落实科学发展观、使海洋经济得以可持续发展的重要保证。海洋综合管理首先是政府的职责，沿海各地政府要切实担当起加强海洋管理、促进海洋经济健康发展的职责；要设立有更高权威性的海洋管理行政机构；要建立一支强大统一的海上执法力量，要加大对海洋执法的投入；要鼓励和支持广大群众积极参加海洋管理；要广泛普及海洋知识，提高全民族的海洋意识；要大力加强海洋管理人才的培养。

　　作者简介：李百齐，张光成，浙江海洋学院。

　　一

　　海洋综合管理是美国在20世纪30年代提出的概念，美国也是世界上最早开始关注海洋综合管理的国家。海洋综合管理是指对海洋空间和海洋资源进行全面的“控制”，进行合理利用的活动。海洋综合管理要求国家或地区采用一系列相互联系的措施，合理利用海洋环境和资源，防止、减少和控制对海洋环境的污染和破坏，包括沿海和海洋生态系统的污染和退化，保护海洋生物的多样性和生产能力，统筹协调海洋资源研究、技术发展和基础设施建设，以确保海洋经济的可持续发展，确保海洋不仅为当世也能为后世带来环境和经济方面的效益。

　　我国是一个海洋大国，海洋国土面积有300万km[2]余。改革开放以来，我国的海洋事业得到了快速的发展，据统计，2006年我国主要海洋产业总产值已达2万亿元，占同期国民生产总值的近10％。海洋为我国经济和社会发展作出了重要贡献。但我们也必须看到，我国海洋经济发展当前也面临着由于海洋管理不到位所带来的诸多困难。这主要表现为由于对海洋的过度开发，我国海洋资源已难以支撑海洋经济的发展；由于海域使用长期处于无度、无序状态，海洋生态遭到了较严重的破坏，海洋环境持续恶化；由于措施乏力，海洋污染也有日趋严重之势。这些都使海洋经济的可持续发展面临危机局面，和谐海洋建设更是任重道远。这一现象，在各沿海省份都程度不同地存在，在笔者所在的浙江省也表现得相当突出。

　　浙江在我国是一个经济发达的省份，也是一个海洋经济发育较充分的省份。浙江拥有的海域面积为26万km[2]余，海洋资源十分丰富。但现在，浙江海域却面临着资源枯竭，污染严重，海洋经济隐患严重的不利局面。如以盛产大黄鱼闻名于世的舟山渔场，如今野生大黄鱼已近灭绝，舟山带鱼也资源匮乏。改革开放之初，曾大发了一笔捕捞财的舟山渔民半数已经转业转产，大型国有企业舟山渔业总公司现在只能远赴南太平洋进行捕捞作业。而其他几个沿海城市海域的情况也与此类似。在海洋生态方面，2006年浙江全省海洋环境检测结果表明，浙江省近海海域中度污染和严重污染面积占全省近岸海域面积的64％，污染程度高居全国沿海省份第二位。海洋生态环境治理和保护工作形势更严峻。

　　二

　　出现上述情况，根源在于我国海洋综合管理不到位。其中最重要的又是管理体制的问题。很长一个时期以来，我国在海洋管理中实施的是综合管理与部门管理相结合的海洋行政管理体制。在中央层面上缺乏一个具有权威性和综合性的海洋管理与海上执法部门。在管理中主要是根据海洋资源的属性及相关开发产业的不同所辖部门，采取以行业部门为主的管理模式。在这一体制中，行业和部门在管理中占有重要地位。海洋管理缺乏统一的行政执法机关，实际上是政出多门。实践证明，依靠行业管理和分头管理是难以解决海洋管理中的开发利用、海洋环境保护以及国家海洋权益维护等一系列复杂问题的。这种分散的管理模式，这种既有“条条”又有“块块”的管理状况，不但造成了队伍的重复建设，海洋管理力量分散、海上执法力量严重不足的状况，而且还存在各部门各自为政、职责不清的局面。就全国而言，虽然国家海洋局承担着对全国海域进行监管的职能，但它从行政级别看仅是国土资源部领导下的一个副部级的行政机构，由它管理在中央涉及众多部委的利益和权限，在地方涉及沿海十几个省份的切身利益的海洋事务，其权威性显然是远远不够的，其管理也是无法真正到位的。因此加强海洋综合管理，首先要改革我国的海洋管理体制，需要在国家层面建立一个统一的、具有高度权威性的海洋管理机构，以提高综合管理和协调的能力。在此我们建议将目前的国家海洋局升格为国务院直属的国家海洋总局，并赋予它管辖所有海域和海岸带海洋开发、海洋环境保护的全权。同时可以参照美、日等国的方法，在国家一级设立“海洋管理委员会”，统一协调各涉海部门的工作，该委员会应有一名副总理或国务委员担任主任委员，以提高该委员会的权威。国家海洋管理委员会应包括国家海洋局、交通部、国土资源部、水利部、海洋石油总公司等海洋经济各行业总公司的负责人，以协调和处理海洋经济开发、海洋权益保护、海洋环境和海洋资源保护、海上交通安全等各项事务，以切实提高海洋管理的效能。

　　与此相适应，我国沿海各省也要在省、(地)市两级中设立“海洋管理委员会”，来协调与海洋有关的各部门的工作，形成融海域使用、海洋环境保护、海上交通、功能分区、普查规划于一体的地方性海洋管理体系。同时省级海洋管理委员会还要负责协调与处理陆上企业的海洋污染问题，尤其是大江大河的污染问题，以根绝海洋污染的陆上之源。在省一级应由分管这一工作的副省长(副市长)担任主任委员，在市一级，应由一名副市长担任主任委员，成员由省或市内与海洋经济、海洋管理、环境保护有关的各部门主要负责人组成。省、市海洋管理委员会要定期召开会议，根据海洋管理中反映出的问题，制定出以政府名义强令执行的海洋管理的各种规章制度，由各管理部门分头执行，由各级海洋局加以切实的监督或履行执行职责，发现问题由海洋管理委员会代表政府进行处理或裁决。对在海洋经济开发、海洋环境保护中造成重大损失的，海洋管理委员会可直接决定给予当事人以行政处罚。