内容提要:现阶段我国立法和司法实践确立了环境公益诉讼单一模式即环境民事公益诉讼,并呈现出“以环境污染者或破坏者为诉讼对象、以环境损害赔偿为诉讼目标、以经济性惩罚威慑环境污染者或破坏者为诉讼目的”的特征,行政机关损害环境公益的行政行为不受环境公益诉讼的制约。美国环境公益诉讼以公民诉讼为形式,其是环境行政的补充,为公众介入司法监督政府行政和企业守法提供有效渠道;以美国为鉴,应该改良我国环境民事公益诉讼制度,督促政府积极管制企业,形成公民参与、环境行政与法院司法共治的生态法治合力。

　　关 键 词:环境民事公益诉讼/公民诉讼/环境行政/环境公共治理

　　标题注释:本文系国家2011计划司法文明协同创新中心、国家社科基金重大招标项目《法治的生态转型和生态文明法律制度建设研究》(批准号14ZDC030)的阶段性成果。

　　作者简介:杜群,武汉大学环境法研究所教授;梁春艳,武汉大学法学院研究生

　　一、我国环境公益诉讼的发展与单一模式的形成

　　环境公益诉讼是我国环境司法新兴的诉讼形态。自1999年最高人民法院通过复函形式赋予梨树区人民政府在诉鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染赔偿一案①中的原告资格后,环境公益诉讼试点在各地陆续开展。到2002年,我国环境法学界与实务界都在热烈研讨环境司法,②2003年始,检察机关积极开展环境民事公益诉讼司法试点,如2003年乐陵市检察院诉金鑫化工厂案以及四川阆中市检察院诉群发骨粉厂案。2005年3月,梁从诫、赵忠祥等28名全国政协委员联合提交《关于尽快建立健全环保公益诉讼的提案》(1223号),提出“我们迫切地呼吁尽快着手建立环境民事公益诉讼制度”;同年12月,国务院出台《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,提出“研究建立环境民事和行政公诉制度”、“发挥社会团体的作用,推动环境公益诉讼”。自2007年以来,为适应环境案件专业化审理需求,专门环境资源审判机构在贵州、云南、江苏等地应运而生。2014年7月3日,最高人民法院设立环境资源审判庭。据不完全统计,截至2014年12月9日,我国已有20个省、市、自治区设立了环境资源审判机构共369个。③2011年《国家环境保护“十二五”规划》中明确“支持环境公益诉讼”。

　　在国家政策的推动下,各地积极制定环境公益诉讼地方规范性文件。除贵阳市规定环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼外,④无锡、昆明⑤等地仅规定了环境民事公益诉讼。据笔者综合有关学者文献和网络资源的详细统计,⑥截至2012年12月,全国各地法院共公开受理37起环境公益诉讼案件,其中环境民事公益诉讼案件33起,约占总数的89.2%;环境行政公益诉讼案件4起,约占总数的10.8%。可见,在司法试点实践和环境司法专门化发展时期,我国环境公益诉讼以环境民事公益诉讼为主线而发展。对我国环境公益诉讼应采取何种模式的问题,学界的认识则与司法实践大有不同。较多学者认为我国应构建环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼并存的“二元”模式;⑦少数学者认为,不宜进行“二元”划分,应建立专门的环境诉讼机制;⑧无论何种模式的主张都共同认为环境公益诉讼应当同时追究污染者(或破坏者)和政府的法律责任。

　　我国新修订的《民事诉讼法》首次在立法层面确认环境公益诉讼采行环境民事公益诉讼模式。由于立法的一锤定音之效,学界对环境公益诉讼的研究开始转入环境民事公益诉讼的具体设置及环境行政公益诉讼的必要性问题。不过,对于环境公益诉讼模式问题,仍有学者坚持主张我国构建环境行政公益诉讼的必要性大于环境民事公益诉讼。⑨随着新《环境保护法》(2014年4月修订并于2015年1月1日施行)以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2014年12月8日)对环境民事公益诉讼的原告资格及具体审理规则予以进一步明确,新《行政诉讼法》(2014年11月修订并于2015年5月1日施行)并未采纳所建议的行政公益诉讼规则,根据《立法法》第8条规定,诉讼和仲裁制度只能依据国家法律运行,我国环境公益诉讼单一形态——环境民事公益诉讼既已形成。然而,对环境公益诉讼的二元模式的探索并未止步。2015年7月2日,在十八届四中全会报告中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”之后,全国人大常委会审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,授权检察机关在北京、内蒙古、湖北等13个省份开展环境行政公益诉讼的改革试点工作。

　　在此背景之下,笔者认为有必要对我国现阶段环境公益诉讼的单一模式——环境民事公益诉讼进行反思,并以美国公民诉讼特征为借鉴,探讨我国如何建构更为有效、合理的环境公益诉讼制度问题。