【作者简介】陈绚，中国人民大学新闻学院教授、博士生导师，中国人民大学新闻与社会发展研究中心研究员。（北京　100872）

　　互联网“管理”从不同的角度分析，有多种分类，如可分为网络运行管理和网上传播行为管理。网络运行管理包括技术标准的制定；网上传播行为涉及公共利益和在网上发生传播行为的每一个人，对此，又可进行纵向管理分类：包括政府的行政“监管”（administration），又包括服务提供者内部的“管理”（management），还包括传播主体的“自律”（selfregulating）。在此，网络服务提供商内部的管理和传播主体自律管理是“软”性的，有弹性的，但政府有关部门通过立法和行政手段进行监管则是“硬”性的，强制性的。而在这些通过立法和行政手段的管理规范中，还可分为两方面，一方面为传播活动的程序管理，如互联网传播活动的准入条件、从事该活动的申请程序及法律要求等，另一方面就是互联网传播的内容管理，这主要是通过列举禁止传播的内容实现的。这里需要说明的是，网络管理的对象之一内容，是指网络传播的新闻信息（指有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道和评论）、互联网文化产品（指在网络上传播的音像产品、游戏、文艺节目制品、动画漫画等）、网络传播视听节目（以数字化方式传播的广播电视节目）等等。

　　通过立法对互联网传播内容进行管理需要解决的基本问题包括：如何制订规则？制订哪些规则？谁是管理者？管理应该把互联网引向何处？等等。所有这些问题都曾是世界各国目前共同面对的难题，经过十几年的努力，在我国和其他一些国家基本上都有了一些合理的解决，订立了一些管理规范，当然，可能有些规范还不尽完善，但国外的一些做法可供我们研究，从中得到有益的启示。

　　互联网是一个开放的系统，所以理应实行公开的社会化管理，并依法进行，而立法的有效性是基于对互联网认识的深刻性。在互联网传播管理中，有关对网络传播内容的限制和相关立法是基本问题，也是比较复杂的问题，人们在认识上存在差异，在寻求解决方案的着力点上也不尽统一。纵观世界各地的互联网立法，针对网上内容传播的管理始终是重点。本文主要对互联网传播内容的限制及立法的相关问题进行探讨。

　　中国目前对互联网传播内容的限制

　　如前所述，对内容的管理一般是通过“禁止”传播的条文实现的。在我国，1997年，国务院颁布的《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》是第一个全面规定互联网禁止传播内容的行政法规，该规定第13条要求：从事国际联网业务的单位和个人，不得利用互联网从事危害国家安全、泄露国家秘密等违法犯罪活动，不得制作、查阅、复制和传播妨碍社会治安的信息和淫秽色情等信息。上述规定实施办法中的第18条和第20条，又增加了“不得擅自进入未经许可的计算机系统，篡改他人信息；不得在网络上散发恶意信息，冒用他人名义发出信息，侵犯他人隐私；不得制造、传播计算机病毒及从事其他侵犯网络和他人合法权益的活动。”2000年以来，国家又颁布了一系列有关互联网管理的法规和规章，如《关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》等等，都规定了互联网禁止传播的内容。从总体上看，这些禁止内容是延续了法律对传统媒体如报纸、杂志、广播、电视内容传播的禁止性规定，与《出版管理条例》和《广播电视管理条例》中条文所体现出的精神基本一致。2002年信息产业部和新闻出版署颁布了《互联网出版管理暂行规定》中，规定了禁止传播的内容：1、反对宪法所确定的基本原则的；2、危害国家统一、主权和领土完整的；3、泄露国家秘密，危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；4、煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；或者侵害民族风俗、习惯的；5、宣扬邪教和封建迷信的；6、散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；7、宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；8、侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；9、危害社会公德或者民族优秀文化传统的；10、有法律、行政法规禁止和国家规定禁止的其他内容的。2003年广电总局颁布的《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》第18条规定，通过信息网络向公众传播的新闻类视听节目，仅仅限于境内广播电台、电视台、广播电视台制作、播放的节目。第19条规定，在上述禁止通过互联网传播内容基础上，还增加了从网络或境外媒体上收录下来的境外节目。

　　内容管理政策将影响内容产业发展

　　数字内容产业是继IT硬件、软件之后支撑信息社会发展的新的基础产业。也是继硬件、软件、通信网络之后的又一发展阶段。内容产业正在转向商务数字内容应用，遍及诸多领域，其应用可能比对娱乐业的意义更大。政府能促进数字内容创造、使用的总体条件，维护支持性运营环境，政府同时也是数字内容的主要制作者和使用者。

　　在中国，数字内容产业是“十一五”规划中提出的新概念。在“十一五”规划的原文中，数字内容产业是信息服务业的一个子项，同时在数字内容产业前面有一个定语即“教育、文化、出版、广播影视等领域”，这实际上把数字内容产业限定在传统教育、文化、传播领域内的数字技术应用范围内，与国际上内容产业的内涵相差很远，排斥了信息服务、电子政务、电子商务、网络金融、网络健康等相关内容。如国务院办公厅于2006年7月转发了财政部等十部门的《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》，界定了动漫产业的范围，提出将加大国家财政投入力度，推动形成成熟的动漫产业链，并明确提出将加大投融资支持力度以帮助动漫企业增强竞争力，同时在播出上给予较强的支持。数字内容产业管理涉及的广电部、信息产业部、文化部、新闻出版署等，也对本部门涉及的数字内容产业表明了积极支持的态度。广电总局在《关于发展我国影视动画产业的若干意见》中提出，在充分发挥大型动画制作基地作用的同时，鼓励多种经济成分共同参与影视动画产业的开发和经营。在《信息产业科技发展“十一五”规划和2020年中长期规划纲要》15个技术发展重点中，也包含了数字内容与应用开发技术等为数字内容产业提供支持的技术项目。文化部对数字内容产业的发展也态度积极，成立了专门的小组负责数字内容相关细分行业的扶植与促进工作。

　　目前，在我国有两方面的问题需要引起关注，一是内容产业定位应该提升。数字内容产业战略是与新的经济形态密切相关的国家级战略。什么是新的经济形态？认识的关键点是，区别于工业经济的新经济形态的核心要素不是资本，而是信息，由信息凝练而形成的内容是财富的源泉，在此基础上形成新的国家要素禀赋是国际产业链分工和一国优势产业形成的基础。数字内容产业是融合了IT技术的升级产业，它是服务业中最有活力和创造力的部分，它不仅有较强的增长带动性，还有强烈的外部性，因此是一个国家级战略。而在我国目前的经济增长阶段，对内容产业尚缺乏全局认识。作为内容产业基础的文化产业，目前总量及重要性在大的经济结构上还远远不占优势，因此我国数字内容产业战略还必须提升。二是政策协调还需时日。数字内容产业本身代表了一个大的产业集群，涉及数字内容产品生产、交易、传输、技术支持、服务支持等复杂环节；目前，政府对数字内容产业并没有设立明确的主管部门，各管理部门都是根据自身权限制定相关的规范和政策，经常出现政策多头、多部门管理现象。从中央政府看，还缺乏对内容产业整体的把握。