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社会组织管理体制:内在逻辑与发展趋势
2014年07月24日 14:51 来源:《中国行政管理》2011年7期 作者:王名/孙伟林 字号
2014年07月24日 14:51
来源:《中国行政管理》2011年7期 作者:王名/孙伟林
关键词:管理体制;制度;发展;改革开放;战略;变迁;力量;政府;分类管理;执政党

内容摘要:[12]因此,改革开放以来30多年的社会组织管理体制的演变主要也是一种“强制性制度变迁”的过程,社会组织管理体制的变迁,并非直接取决于社会组织的发展,两者之间并不具有线性的正相关关系,而执政党与政府的制度安排却主导了社会组织管理体制的变迁。这种战略在本质上源于规范的力量,是一种更加强调制度与法律规范的合理性,更加强调将社会组织的管理纳入法制化、规范化的轨道,即以规范管理社会组织的发展为导向的战略思路,并形成了与规范社会组织的发展相关联的一整套法律法规、管理体制、宏观政策及相应的制度安排。因此,随着社会组织的实践发展,三种不同的战略思路因其内在发挥作用的制度创新成为主导力量而逐渐统一起来,使得我国社会组织管理体制的改革创新逐渐全面展开,社会组织管理体制的制度变迁越来越走向以发展社会组织为主旋律的新的方向。

关键词:管理体制;制度;发展;改革开放;战略;变迁;力量;政府;分类管理;执政党

作者简介:

  【作者简介】王名,清华大学公共管理学院NGO研究所所长,教授;

  孙伟林,清华大学公共管理学院博士生,国家民间组织管理局局长,北京 100084

  【内容提要】本文认为:改革开放以来,与我国社会组织的蓬勃发展相适应,我国社会组织的管理体制经历并正在经历着重大的制度创新。这个主要表现为强制性制度变迁的历史过程,背后存在三种不同的战略思路,一为发展型战略,二为控制型战略,三为规范型战略。三大战略形成了三种不同的力量,彼此互动和博弈,推进着整个社会组织管理体制的发展演进,随着法治国家的建设和社会管理创新的实践,这三种力量既相互促进又相互消融,共同推动着我国社会组织管理体制朝着有利于社会组织积极作用发挥、有利于整个社会和谐的方向发展。

  【关 键 词】社会组织/社会管理/社会组织管理体制

 

  社会组织管理体制,是国家关于社会组织管理的行政机构设置、权限划分、权力运行机制等方面的体系和制度的总称。作为国家与社会关系的具体表现形式,社会组织管理体制体现为党和政府关于社会组织发展与管理的一系列制度规范、机构设置和政策措施,体现为贯彻在各级党政部门具体的社会组织管理实践中的战略思路及相应的制度安排,也体现为党和政府对待社会组织的基本态度和指导思想。改革开放以来,我国社会组织管理体制伴随经济社会发展及社会组织的发展而建构起来,并随着改革开放的进程,随着社会组织的进一步发展和整个社会转型而经历相应的发展变迁。

  变迁

  改革开放30多年来,我国社会组织管理体制的发展经历了怎样的过程?本文认为:尽管存在曲折和反复,但30多年来我国社会组织管理体制基本上沿着从分散管理到归口管理、再从归口管理和双重管理到分类管理的路线演进,大体经历了三个主要阶段,其中每一阶段都代表着党和政府对待社会组织发展与管理的基本思路和相应的策略选择。具体来说:

  分散管理是第一阶段。这是改革开放以来我国社会组织管理体制建构最初的一个历史时期,大致从改革开放初期至1989年为止。当时虽然没有颁布成文的法律法规和建立统一的管理体制,但党和政府一直在大力推动社会组织的复兴发展,一些部门也尝试建立起相应的体制和规范。但由于社会组织发展过快过猛,在制度和体制上没能形成统一、明确的制度框架和管理机构,关于社会组织运作及管理也没能提供统一的模式和范本,形成万马奔腾、各行其道的乱象,有学者称之为“放任发展”。[1]

  归口管理是第二阶段。1988-1989年,国务院先后颁布了三个涉及三类社会组织的重要法规。以此为起点,我国的社会组织管理很快结束了以放任发展为特征的分散管理阶段,一个以限制发展为特征的“归口管理”的新体制取而代之。归口管理是一种形象的说法,指的是将社会组织的管理权限统一归口到特定的管理机关,通过赋予其相应的法定权力及行政职能,形成在法律上和行政上统一管理的体制。制定并颁布相关法规、清理整顿是实现归口管理的主要步骤。在限制发展和归口管理的基础上,一个被称为“双重管理”的管理体制逐渐成形并成为我国社会组织管理的基本制度。后者强调的是社会组织在登记审批和日常管理上要有两个以上的政府职能部门负责,多重审批,共同把关,同时各负其责。双重管理的目的是一方面保留已有行政归口部门的部分权限,同时达成统一登记管理的目标。在后来的清理整顿中,特别是随着政治波动所带来的管理风险,这种管理体制逐渐体现出其制度的优势,并逐步得到了加强。同时,一个包括四个行政层级、依托各级民政系统并以国家民政部为核心的社会组织登记管理体系也逐渐设立起来。

  分类管理是第三阶段。近10年来,随着社会组织进入新的发展高潮,管理体制上的改革创新趋势越来越显著。一种被称为以规范发展为特征的“分类管理”新体制,正在逐渐形成和发展之中。分类管理是指根据社会组织的性质、功能、结构等特点进行类别划分,分门别类地将其纳入不同的系列进行登记管理,并相应地采取不同的政策和制度形式加以规范及引导。分类管理的核心是依照不同的标准对社会组织进行分类,而分类标准则是依据社会组织日益多元化的客观发展情况、管理部门的相互协调、政治社会结构的变化等多种因素来确立的。在社会团体、民办非企业单位和基金会三大分类的基础上,我国社会组织的管理体制在基于不同类别、按组织特性及功能分类管理并建构相应的制度框架的创新实践正在积极探索之中。这是伴随社会组织规范发展而逐渐形成的社会组织管理体制上的又一次重大的体制演变,现行管理体制的许多方面都在这一过程中经历重大的调整,一系列新的制度形式和手段逐渐探索成熟,成为管理体制的新的组成部分。

  认识

  如何认识我国社会组织管理体制及其发展?多年来,许多学者关注这一问题并开展了大量研究。既有的研究主要从社会组织发展的事实出发,分析和揭示了我国社会组织管理体制存在的问题并提出了相应的政策建议。

  社会组织管理体制虽然从根本上说是适应社会组织发展而发生的制度演进,但这种演变与社会组织发展之间缺乏同步性、同振性,在一定程度上存在相互脱节和矛盾的情形。围绕社会组织管理体制如何制约和束缚社会组织的发展,学者们的研究观察到了许多重要的现象,并结合相关理论做了较为深入的概括,提出了“取缔”、“限制”、“排斥”、“控制”等代表性观点。有学者认为社会组织管理体制作为“政府选择”的重要制度形式,对社会组织采取行政性、强制性管制,在一定条件下以“清理整顿”等方式取缔那些不符合党的政治原则、国家利益、行政规范及社会需要的社会组织,这种观点可称为“取缔论”;刘培峰、王名、刘求实等认为社会组织管理体制作为党和政府规制社会组织的平台,通过登记许可的入口管理严格限制社会组织的合法化,采取双重管理等高门槛的制度安排严防死守,限制社会组织的产生、发育、活动和发展,这种观点可称为“限制论”[2];吴玉章认为在双重管理体制下,党和政府依托政治手段、行政手段及强大的体制优势,有目的地建构起将社会组织边缘化、进而有效整合的所谓“排斥”体系,这种观点可成为“排斥论”[3];马长山、康晓光、郁建兴等认为社会组织管理体制作为党和国家自上而下进行社会控制的制度形式,通过行政化、业务监管、资源管控、分类管理等各种方式,控制社会组织的行为,将其纳入党和政府的权力范围内,这种观点可称为“控制论”。[4]

  同时,作为国家与社会关系的制度形式,社会组织管理体制不仅具有制约和束缚社会组织的一面,还有从制度上促进和规范社会组织发展的另一面。且随着社会组织的发展,社会组织管理体制也在进行相应地调整、完善和改革创新。许多学者注意到这一特点并从制度构建的角度积极探讨法治建设相关的问题,提出了“规范体系”、“统一立法”、“分类监管”、“发展为本”等观点。“规范体系论”较为全面地描述了我国社会组织法律制度的基本架构,主张社会组织管理应建立健全规范社会组织发展的总体框架,其中应包括各种形式的法律法规和政策手段,形成规范的制度体系[5];“统一立法论”强调社会组织管理的核心是建立统一的基本法律,以保障公民的结社自由和社会组织的合法权益[6];“分类监管论”主张社会组织管理应建立基于善意推定的分类监管制度框架,进而积极推进社会管理[7];“发展为本论”强调社会组织的管理应以发展社会组织为本,以加强社会组织建设为核心,通过积极培育和有效监管最大限度地发挥社会组织的积极作用。[8]

  上述观点和表述尽管各有不同,但都从社会组织发展的角度展开分析、论证,从制约、促进与规范社会组织发展的不同侧面分析了社会组织与管理体制之间的关系。事实上,社会组织与社会组织管理体制二者之间并非线性作用关系,社会组织管理体制并非直接取决于社会组织的发展;同样,社会组织的发展也不会完全按照社会组织管理体制设计的路线前行。在学者的既有研究中还找不到社会组织管理体制发展背后的根本原因及其内在过程,尤其是没有从政府的建构理性视角来思考社会组织管理体制的变迁。

  逻辑

  从制度经济学的视角来说,一种制度及其演变过程,可以用“制度变迁”的视角来进行审视。制度变迁可以分为“强制性制度变迁”和“诱致性制度变迁”,强制性制度变迁是“由政府命令和法律引入实行的”,而“诱致性制度变迁”则是“个人或一群人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”。[9]在经济建设领域,对中国改革开放与市场经济的发展认识也不同,“一部分人认为,中国的改革开放是自下而上的,是社会自发推动的,一部分人则认为,中国改革开放是自上而下的,是由政府主导的”。[10]但两种制度变迁实际上是伴随着发生的,只是在不同的社会情境中,主导力量并不相同,而中国改革开放以来的制度变迁,主要是一种“强制性制度变迁”过程,或者说是“建构理性”发挥主导作用的制度演变过程。[11]如果赋予国家以人格和理性,这就是国家理性对社会秩序进行的制度“设计”,在某种意义上来说,现代社会中法律、政治、经济、道德等制度,都是国家理性设计出来的,国家理性“能够根据理性原则对社会作精心规划,并尽可能地抑制乃至产出一切非理性的现象”。[12]因此,改革开放以来30多年的社会组织管理体制的演变主要也是一种“强制性制度变迁”的过程,社会组织管理体制的变迁,并非直接取决于社会组织的发展,两者之间并不具有线性的正相关关系,而执政党与政府的制度安排却主导了社会组织管理体制的变迁,这种自上而下的力量远远大于社会组织的发展对于制度变迁的影响。

  因此,对社会组织管理体制的认识,可以从两个视角进行:第一,从国家理性的主观视角来看,执政党与政府对社会组织的态度非常复杂,既有培育发展的一面,也有规范控制的一面,两种态度互相交织在国家管理社会组织的具体制度安排之上;第二,从国家建设的客观视角来看,执政党与政府对社会组织的管理既有规范化制度建设的需要,也有临时性措施应对的本能反应,两种制度安排同时出现在国家对社会组织的基本态度之中。因此,对于社会组织管理体制的认识必须从其内在逻辑入手。

  从制度供给的角度来看,我国现行社会组织管理体制中的制度因素可以分为三类:第一,执政党与政府宏观的政治路线和发展方略;第二,固定的行政管理机构和规范性的法律法规文本;第三,执政党与政府具体实施的政策措施。而这三种制度因素背后,实际上存在着决定社会组织管理具体制度安排的三种力量:第一种力量是思想的力量,这种力量源自共产主义与社会主义的政治理想,基于党的纲领与社会主义社会宏伟蓝图所形成的建国思想,以及不同阶段的国家发展战略,尤其是中国特色社会主义与建设和谐社会的战略目标;第二种力量是现实的力量,这种力量源于现实执政过程中危机应对的需要,由于中国处于剧烈的社会转型过程中而引发了各种社会风险和社会危机,需要调动现有体制的各种资源和能量来应对;第三种力量是规范的力量,这种力量来自于执政合法化的动力,它既是思想的沉淀,也是现实的制度化,这种动力在思想与现实形成的张力中逐渐展开,进行国家的制度建设。

  因此,从这三种制度因素以及三种力量中,可以归纳出执政党与政府在社会组织管理上的三种战略思路及其制度安排:

  第一,发展型战略:这种战略基于执政党与政府的政治理想,执政党与政府对社会组织的基本态度是“发展”。这种战略在本质上来源于思想的力量,是一种以发展社会组织为导向的带有理想色彩的战略思路,并形成了与发展社会组织相关联的一整套方针、原则和相应的制度安排。

  第二,控制型战略:这种战略基于现实执政过程中的危机应对,执政党与政府对社会组织的基本态度是“控制”。这种战略在本质上源于现实的力量,是一种为了应对、缓解或解决由社会组织发展所带来的各种社会问题,包括社会矛盾、社会风险和社会危机,而以控制为导向的带有临时性应对色彩的战略思路,并形成了与控制社会组织相关联的一整套具体措施、政策及相应的制度安排。

  第三,规范型战略:这种战略基于执政合法化的动力,执政党和政府对社会组织的基本态度是“规范化管理”。这种战略在本质上源于规范的力量,是一种更加强调制度与法律规范的合理性,更加强调将社会组织的管理纳入法制化、规范化的轨道,即以规范管理社会组织的发展为导向的战略思路,并形成了与规范社会组织的发展相关联的一整套法律法规、管理体制、宏观政策及相应的制度安排。

  三种不同的战略思路及其制度安排之形成的张力,并在时间维度上有所延伸,这从根本上决定了社会组织管理体制及其变迁。这三种战略之间存在的矛盾、冲突及相应的博弈过程,一方面导致了社会组织管理体制在实践中的发展变化及其不可避免的内在矛盾;另一方面,随着社会组织的实践发展,三种不同的战略因其内在发挥作用的制度创新成为主导力量而逐渐趋同,使得我国社会组织管理体制的改革创新逐渐全面展开,社会组织管理体制的制度变迁越来越走向以“规范发展社会组织”为主旋律的新的方向。

  趋势

  社会组织管理体制发展变迁的趋势如何?基于上述,可以肯定地说:客观存在的三种战略及其相互作用,将推动着我国社会组织管理体制在总体上朝着更加有利于社会组织发展的积极方向演变。

  发展型、控制型和规范型三种战略形成实践中的三种不同力量,因其内在机制的不同而彼此互动和博弈,推动着整个社会组织管理体制的发展变迁。比较而言,发展型战略的内在机制主要是制度创新,控制型战略的内在机制主要是路径依赖,而规范型战略的内在机制则是制度创新和路径依赖的相互作用。实践中,三种战略各有其不足:以支持和培育社会组织发展为主旨的发展型战略存在象征化与激励不足的倾向,以约束与限制社会组织发展为主旨的控制型战略存在过度强化与规制过剩的问题,而以“培育发展与监督管理并重”为特征的规范型战略则因其内在矛盾而易致路径闭锁。然而,随着管理体制在实践中的发展,三种战略逐渐出现趋同的发展趋势,不仅在价值理念、工具选择等方面走向一致,且彼此互补、相互融合,最终构建出高支持、高规范的社会组织管理新体制,这将成为我国社会组织管理体制演变的最终趋势和方向。

  三种战略趋同的制度条件在于两个方面,一是发展型战略与规范型战略的内在协调与一致,二是外部环境的变化和要求。就前者而言,基于政治理想和基本路线的发展型战略本身就蕴含着规范型战略的基本要求,规范是发展基础上的规范,发展是健康和规范有序的发展。就后者而言,随着经济社会的不断发展和构建社会主义和谐社会的客观要求,随着改革开放的进一步深入和社会管理创新的实践,随着法治国家的建设,一方面需要大力发展社会组织,更好地发挥社会组织在社会管理和公共服务中的积极作用,另一方面党和政府也有能力、有条件依法管理好社会组织,逐步建设一个在党和政府领导下、中国特色的社会主义社会组织体系。因此,随着社会组织的实践发展,三种不同的战略思路因其内在发挥作用的制度创新成为主导力量而逐渐统一起来,使得我国社会组织管理体制的改革创新逐渐全面展开,社会组织管理体制的制度变迁越来越走向以发展社会组织为主旋律的新的方向。

 

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姓名:王名/孙伟林 工作单位:

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