“十三五”规划明确提出，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨任务，坚决打赢脱贫攻坚战。2015年11月召开的中央扶贫工作会议又明确了脱贫攻坚战目标，即2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。一系列措辞和措施体现出政府对扶贫工作的重视和脱贫决心。然而，从中央到地方，虽然在“扶持谁”、“怎么扶”、“谁扶持”等一系列问题上形成了共识，但如何提高扶贫工作的规范化程度，避免人为因素影响，提高精准扶贫的刚性约束和标准化程度，成为这场脱贫攻坚战亟待研究问题。因为总结我国减贫实践，虽然减贫效果世人瞩目，但成就取得很大程度上得益于改革开放使相当一部分贫困家庭实现了自我脱贫。当然脱贫成效也受益于政府主导，但由于忽视扶贫工作的体制机制建设，政府主导使扶贫工作充满了人为因素影响。尽管针对粗放式扶贫，党中央提出了精准扶贫新要求，但何为精准，仍然存在较大的人治风险。在对上负责体制下，打赢2020年全部脱贫这个攻坚战并不难，难就难在，在精准扶贫中如何推进居民免于贫困的制度化建设，既为脱贫目标实现提供制度保障，也为所有居民、所有地区免于贫困提供制度保障。 

　　一、过去扶贫工作存在的问题 

　　一是，脱贫脆弱性较高。我国扶贫开发主要针对绝对贫困家庭，采用政府主导，这与发达国家选择相对贫困，多方共治明显不同。因为是绝对贫困，所以采用输血型扶贫方式很容易实现暂时性脱贫。因为政府主导，所以容易造成贫困家庭被脱贫现象。但这种脱贫家庭由于缺乏自身造血能力，很容易受到外部冲击而返贫。目前我国贫困人口中，三分之二属于返贫性质，一些中西部连片贫困地区，返贫率甚至高达40%。 

　　二是，扶贫中创租寻租现象严重。我国扶贫开发工作主要采取项目化方式进行管理，尤其在发展扶贫中，所有贴上扶贫开发标签的资金，都采取项目化管理。项目化管理最重要特点就是审批认定制，后者在缺乏有效监督时不可避免伴有创租和寻租情况。根据统计，2013年至2015年5月，检察机关共在涉农和扶贫领域查办的贪污犯罪占该领域职务犯罪56.7%，占同期查办职务犯罪总人数的22%，在部分地区这一比例甚至高达50%。67%扶贫主要物资采购价格平均高于当期市场价格30%，有的甚至超过市场价2倍以上。扶贫型小额贷款出现比较严重的“精英俘获”现象。 

　　三是，对上负责的扶贫工作负面影响巨大。我国扶贫开发体现出明显的对上负责工作原则。为了贯彻领导意图，应付上级考核，扶贫方式往往不问绩效不计影响，运动式、突击式扶贫阶段性时有出现。同时，出于本位利益，扶贫工作中弄虚作假、隐瞒虚报等现象也非常普遍。一些地方政府为了掩盖贫困真相，干预新闻报道。此外，对上负责注定是结果导向，后者必然驱使政府在扶贫工作中采取输血型、开发式扶贫为主的扶贫方式，这种方式既造成了巨大财政压力和受助地区贫困依赖症，又忽视扶贫方式给受助地区带来的长期影响。 

　　二、扶贫工作问题产生原因 

　　我国扶贫开发一直被视为政府一项独立工作，有专门机构负责推进。这种安排与我国项目化管理实践是一致的，责任确定比较容易。但项目化管理往往注重项目实施主体本身意图是否实现，所以项目精准性取决于项目实施主体需要。在我国，扶贫开发没有理念，只有目标，即脱贫。由于缺失理念，扶贫工作非常重视目标实现程度，精准只是实现目标的手段。同样由于缺失理念，扶贫工作缺少顶层设计，更不太重视体制机制建设，导致扶贫工作缺乏制度保障。