摘要：大力推动社会建设是当前和今后我国“五位一体”发展格局中的重要一环。要推动社会建设的发展，应该从理论上认真研究社会建设的实质内容，认真分析我国社会建设各个方面存在的问题，并在此基础上制定相应的制度和政策体系。本文结合我国社会的实际情况，分析当前我国社会建设的实质内容，简要回顾我国对社会建设的认识发展过程，并分析当前我国社会建设领域所面临的若干关键性问题。本文在对社会建设的认识方面，应该重点理顺民生事业与社会治理的关系、社会建设与经济建设的关系以及社会建设与社会发展的异同；在当前社会建设行动中，重点要解决社会建设主体的责任分配、增强社会建设主动性、改革社会体制、创新社会建设机制与手段、增加社会建设的人力资源和财政投入以及完善社会建设的指标和评估等方面的问题。

　　关键词：社会建设；民生事业；社会治理

　　中共十七大以来，社会建设在我国日益受到重视。但迄今为止，在“五位一体”的现代化总体格局中，社会建设仍是较为弱小的方面，在社会建设方面仍有许多理论和实践问题需要进一步研究。例如，社会建设的实质是什么，它应该有哪些主要的内容，社会建设有哪些特点，以及应该通过何种途径去推动社会建设的发展，等等。针对这些问题，本文从社会建设的实质和内容分析入手，探讨当前我国社会建设中面临的多种理论和实践问题，并分析和探讨社会政策在推动社会建设发展中的重要意义。

　　一、社会建设的实质与内容

　　( 一 )社会建设概念的基本含义

　　所谓“社会建设”简单说就是在党的领导和政府的组织下，调动各种资源，动员各类组织和民众，有目的有计划地构建社会服务和社会治理的制度体系和运行机制。当前我国社会建设的主要任务是要通过制度建构、机制创新和必要的资源投入而建立起能够切实保障和改善民生的社会服务体系，以及能够有效地维护社会公平和维持良好社会秩序的社会治理体制机制。社会建设的最终目标是要使经济发展的成果最大限度地转化为老百姓的福祉。

　　( 二 )社会建设的主要领域和行动内容

　　作为“五位一体”之一的社会建设应该有其相对确切的边界和具体的内容。社会学家陆学艺曾从八个方面概括了我国社会化建设的主要任务。按照中共十八大报告和十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的有关论述，当前我国的社会建设应该包括“民生事业”和“社会治理”两大领域。其中，发展民生事业的目标是要提高人民物质文化生活水平，这是“改革开放和社会主义现代化建设的根本目的”。为此，“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”。按此理解，民生事业的重点行动是大力发展教育、促进就业、提高居民收入、统筹建设城乡社会保障体系、提高人民健康水平等方面。从根本上看，民生事业是对社会资源进行更加公平的分配。在这一方面关键任务一是政府和社会能够投入足够多的资源，二是所投入的资源能够公平地分配，三是公共服务体系能够高效率地运行。

　　社会建设的另一重要领域是社会治理，这一领域的目标和任务要更加复杂。十八届三中全会《决定》提出社会治理的总体目标是“确保社会既充满活力又和谐有序”；社会治理的主要方向是以人民利益为基础，以维护社会和谐、社会发展活力、平安中国、国家安全、社会安定有序。社会治理的具体任务包括创新社会治理的体制机制，改进社会治理方式，加强党委领导、政府主导、社会参与、居民自治的模式，充分发挥社会组织的活力，以及创新有效预防和化解社会矛盾体制和健全公共安全体系。

　　社会建设包括了满足人的需要和维护社会秩序两个层面的目标和任务体系，要使社会建设成为一个统一的行动体系，还必须要处理好这两大目标和任务体系之间的关系。在社会建设行动的这两大体系之间有无本末之分？二者之间如何协调？具体的政策和资源投入应该如何分配？是应该重点通过保障和改善民生去达到维护社会秩序的目标，还是应该更多地通过强力的社会控制去达到这一目标？这些问题都是我国推进社会建设行动所需要解决的问题，它们都有待于更多的理论研究和实践探索来回答。

　　( 三 )社会建设与经济建设的关系

　　社会建设是与经济建设既密切相关，又有很大不同的两个行动方面。从财富的增长和分配来看，经济建设的目标主要是增加财富，而社会建设的主要目标是更好地分配财富，以及让全体社会成员更好地利用经济建设过程中得到的财富，在特定的经济发展程度上使全体民众的福祉最大化。如果从满足人的需要和提高社会福祉的角度看，单纯的经济建设的成果并不能自动地转化为社会福祉。不可能仅仅通过经济建设就达到发展的目标，而必须经过社会建设才能实现这一目标。

　　强调经济建设优于社会建设的观点常常是基于国家主义的立场。从国家的角度看，通过经济建设可以使国家的经济实力强大起来，并带动军事和政治实力的强大。但即使是从国家主义的角度出发，单纯强调经济建设也是有缺陷的。因为近年来各国的学者和政治家们发现，一个国家的强大不能仅仅依靠经济、军事等方面的“硬实力”，而且还越来越依靠政治、社会、文化、环境等方面的“软实力”。显然，单纯的经济建设并不能使一个国家的软实力也同时强大起来，后者必须在加强经济建设的同时也加强政治、社会、文化、环境方面的建设。因此，从满足人的需要为本的发展目标上看，还是从国家主义的视角上看，经济建设和社会建设都应该是实现发展目标的不可或缺的重要手段。两个方面都同等重要，不应该将一个当成“中心”，而把另一个当成边缘。

　　( 四 )“社会建设”与“社会发展”概念与行为传统的差异

　　“社会建设”概念来源于中国本土，在外国语言中没有找到同样的词。英语中与其最接近的概念是“社会发展”（ social development）。因此一些研究者常常在英文翻译中将社会建设翻译为社会发展。但是这种翻译是不确切的。与英语中的“社会发展”概念相比，我国话语体系中的“社会建设”有一些明显不同的特点。首先，从概念上看，“建设”与“发展”概念最大的不同是：“发展”的基本含义是指社会有机体自我成长和发展的过程，它与“成长”、“进步”等概念相近，表现为社会制度在运行中不断地自我革新和自我优化，并不断地健全社会功能。而“建设”的概念则是指某种外在主体为达到某种目标而主动采取的行动。换言之，发展是主体自身的变化，而建设则是主体对客体建构行动，包括设计、施工等过程。按照这一理解，社会建设与社会发展概念最大的不同是，社会建设的概念更加重视社会发展中的政府主导、主体行动，以及更加明确的目标和规划。其次，“社会建设”与“社会发展”不仅仅是概念上的差异，而且反应了不同的发展模式。换言之，我国之所以没有采用“社会发展”的概念，而是采用社会建设，并不是偶然的，而是反映了我们在此问题上与西方国家不同的行为传统：更加主动的、集中规划的、自上而下的、高度组织化的行动体系。

　　二、我国对社会建设重要性的认识过程

　　新中国成立以来，我国对社会建设重要性的认识经历了一个曲折发展的过程。这一过程主要是围绕着两条主线展开的：一是社会建设与经济建设的关系，二是市场机制的应用。

　　( 一 )我国对社会建设与经济建设的关系的认识

　　在当代社会中，社会发展与经济发展的关系一直是各国政府和学者面临的重大理论和现实问题之一。在二战结束后，西方“福利国家”理论认为可以通过国家的全面干预而实现经济发展与社会发展的双赢，并且在实践上通过广泛地实施社会政策而实现这一目标。但是，在 20世纪 70年代石油危机以后，随着经济全球化的发展，过去“黄金时期”经济与社会发展、经济政策与社会政策之间的平衡被打破，出现了“福利国家危机”。但是，自那以后尽管不断有来自右翼或左翼的冲击，但西方国家的主流发展路径仍然是不断地探索经济发展与社会发展的双赢之道。

　　在我国，社会建设与经济建设的关系也是一个非常重要的话题。在计划经济体制下，当时将社会建设与经济建设合为一体，由同样的制度和政策在规范，由同样的组织来承担，并且常常是在同一行动过程中完成。从重要性的角度看，当时的政策基本上是经济建设与社会建设并重。从 20世纪 50年代起，除了受政治因素严重干扰的年代外，党和国家始终将经济建设放在重要的位置上，但在社会主义意识形态等因素的支配下，我国建立了范围广泛的、庞大的民生保障体系，在粮棉油等基本生活物资供应、教育、医疗、住房等基本民生保障方面都在较大程度上采用了公共服务的方式，以保障所有社会成员的基本需要都能够得到满足，至少在正常年份里能够实现这一目标。但是，计划经济时期的经济发展乏力，（尤其是在“文革”时期），常常被归因于当时的高福利制度，但事实上导致当时经济发展乏力的因素有很多，包括政治因素、国际因素、体制因素等，而没有可靠的研究能够证明当时的高福利制度是导致经济发展乏力的主要因素。

　　“文革”结束以后，我国提出了以“经济建设为中心”的目标。这本来是针对“文革”中“以阶级斗争为纲”的拨乱反正，但在后来较长的一段时间里这一目标被误读和修正为经济建设要优先于社会建设，也优先于文化建设和环境建设。在这一错误理解的误导下，全社会出现了明显的“经济至上”或“经济万能”的理念和实践，认为只要将“蛋糕”不断地做大，所有的人最终都会受益；只要保持较高的经济增长，各种社会问题就会自然解决。因此，在经济建设的高潮中，政府对社会建设的投入相对下降。其结果是，虽然 GDP和人均收入快速提高了，但相当一部分人生活质量的实际改善程度并不乐观，而且人们收入差距和社会化分化快速扩大。也就是说，经济发展的成果并没有像预期的那样转化为全社会生活质量的提高，经济发展并没有自动解决各种社会问题，而是带来了更多的社会问题。

　　进入 21世纪后，我国对发展目标进行了战略性的调整，提出了“构建社会主义和谐社会”的总体目标和“五位一体”的总体格局。在财政上明显加大了对民生事业的投入，从 2003年到 2012年，十年间我国各级政府在民生事业四大领域（教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房）的投入总量占 GDP的比例从 5.3%上升到 8.77%，占政府财政总支出的比例从 25.8%上升到 36.2%。

　　但是，这并不意味着社会建设已经达到了应有的目标水平。首先，在过去十年里我国各级政府在民生事业投入的峰值也仅为 GDP的 8.77%，而欧盟国家同期的平均水平为 33%左右。其次，我国在民生事业方面的投入虽然总体上是上升的，但在各个年份上是不稳定的，这说明制度和政策的成熟度和稳定性还不够高。尤其是在 2012年达到峰值后， 2013年全国财政在民生事业四大领域中投入总量占 GDP和财政支出总量的比例都出现了小幅下滑，分别降至 35.1和 8.66%。这标志着过去十年政府财政对民生事业投入增长期的结束？还是仅仅是长期增长过程中的一次偶然的波动？如果是前者，我们就必须要深入分析政府社会政策方向改变的深层次原因。即使是后者，也应该认真分析其原因。但无论如何，这种变化都说明我国在社会建设方面的政策发展还面临着许多的问题。再有，从认识的角度看，目前国内政府官员和学术界中对民生事业和社会建设重要性的认识还存在着不同的观点。一方面，许多学者呼吁要加快建设中国“福利社会”，不断提高民众的福祉；但另一方面也有一些学者和官员提出要警惕“福利陷阱”、“福利不能养懒人”等观点。抽象地看，这些观点都没有错，但放到特定的政策语境下，这些观点就代表了具有强烈倾向性的不同的政策主张。

　　( 二 )我国对社会建设中的市场机制与国家福利机制关系的认识

　　进入近代社会以来，大概没有哪个概念能够像“市场机制”概念那样在经济与社会政策领域带来如此之大的理论争论和政策变动。在经历了二战后长达 30年的福利国家理论与实践以后，从 20世纪 70年代后期起新自由主义的经济社会思潮在全世界加快流行，许多发展中国家的经济与社会政策都在较大程度上受其影响。新自由主义经济与社会思想的主要特点之一是坚持认为“市场万能”，市场不仅在创造财富方面能够发挥重要的作用，而且在分配财富方面也应该发挥主导作用，而反对国家利用再分配机制在财富分配中发挥更大的作用。

　　在市场机制与国家干预的关系问题上，我国计划经济体制下是全面的国家责任制。改革开放以后，我国逐步转向了社会主义市场经济，在经济与社会运行机制方面采取了“市场主义”的做法，不仅用市场机制去推动经济发展，而且还试图完全用市场机制去分配经济发展的成果和提供各项服务，将基本生活保障、教育、健康、居住等人们的基本需要都纳入到市场运行体系中。整个社会曾一度全方位地受到市场机制的影响。对个人来说，人们认为只要能够投入到市场中就必定会得到回报，也只有投入到市场中才可能使自己的需求得到满足；对社会来说，人们也普遍认为市场机制是解决各种问题的最优方式。于是，当时就出现了遇到问题要“找市场、不要找市长”及其他类似的说法。从实践上看， 20世纪 90年代的市场经济转型全面地延伸到了社会服务领域。一方面，一些原来是按照福利机制运行的领域转为了按市场机制运行（如住房、就业等），另一方面，许多原来几乎是纯福利运行的社会服务在不同程度上被引入了市场机制（如医疗、教育、社会保险等）。同时，政府负责的普惠型福利全面下滑，而只针对少数最困难群体的社会救助得以上升。

　　市场机制的全面介入确实在一定程度上刺激了社会服务供应和质量的提高。这在总体上对满足人们的社会服务需求产生了重要的积极意义。但是，市场机制的全面介入也带来了社会服务资源分配差距扩大，对中低收入家庭可及性的降低，以及人们在获得各项社会服务方面的不平等的扩大，导致了日趋严重的看病贵、看病难、上学难、住房难等社会问题。为了解决这些问题，进入 21世纪以后，政府不得不重新审视市场机制的局限，并重新考虑国家干预和福利机制在社会服务供应方面的作用。于是我们看到了长达十多年在社会服务领域国家干预的增强、公共服务的增多和财政投入的增加。

　　然而，尽管过去十年里我国在社会政策的实践上扭转了 20世纪 90年代的市场主义倾向发展的趋势，但在党和国家的指导方针和学术界的理论研究上并没有彻底扭转市场主义的倾向。目前，在社会建设中国家、市场、社会三方关系的问题是党和政府及理论界都非常关心的问题。但迄今为止在这一重大问题上理论界尚未取得一致，在政府的社会建设政策实践上也尚未理顺各种关系。