推动集体建设用地的流转、构建城乡统一建设用地市场不仅是实施乡村振兴战略的制度性前提，也是打破城乡二元体制、健全城乡融合发展体制机制和政策体系的基础性工程。从2003年中央首次提及“集体建设用地流转”，到十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，再到2015年2月27日全国人大常委会通过决定暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》有关规定的历程不难看出，中央对集体建设用地流转日益重视。但当前各地开展的集体建设用地流转主要侧重的是实物流转，而对指标交易的关注不多。

　　所谓“指标交易”是指，集体建设用地使用权人不直接转让其建设用地，而是先将该建设用地复垦为耕地后，再将其因复垦而获得的新增建设用地指标通过市场进行转让。基于各地的经济发展阶段、市场发育程度不同，以及土地自身固有的不可移动性特征，笔者认为，集体建设用地流转必然表现为实物交易和指标交易两种模式。

　　指标交易有利于地利共享和耕地保护，促进城乡

　　融合发展

　　必须看到，土地因其固有的不可移动性决定了其在经济价值的实现上是存在重大差异的。比如，城市及其郊区的土地价格可高达千万元每亩，且市场需求很大，但偏远农村的建设用地不仅价格偏低，甚至根本就没有市场需求。可见，区位因素是建设用地流转的主要因素，距离城市越近流转越活跃，反之亦然。

　　就此而言，如果只是简单地放开集体建设用地的流转，那很可能会出现马太效应——城市郊区的土地价值激增，而偏远农村的土地价值仍然无法获得有效实现。所以，单纯放开集体建设用地的流转对绝大多数偏远农村而言并无实益，甚至还会在城乡差别之外，诱发出新的不同农村地区间的差异。当然，土地的不可移动性、区域间经济发展程度的不同及其对建设用地需求的差异，都只是说明以实物形式表现的集体建设用地流转模式有其适用条件，却并不意味着偏远地区的集体土地就失去了市场价值实现的可能。在土地用途管制的背景下，远郊地区和中西部地区农村的建设用地“有地无市”的困境完全可以通过用地指标机制的合理运用获得破解。

　　申言之，在符合规划和用途管制的前提下，远郊地区和中西部地区农村集体可对其建设用地实施复垦，进而将复垦取得的用地指标在指标市场上进行交易，最终实现其土地价值。

　　另外，在人多地少的国情下，一旦允许集体建设用地自由流转，就难免会因利益诱惑而对耕地红线带来冲击，从而威胁粮食安全与生态安全。而传统的农用地保护措施忽视了农地农用的市场价值，并不足以形成对农地农用的有效激励。因此，未来集体建设用地制度改革的方向应当是集体建设用地实物与建设用地指标交易的双轮驱动：前一模式用来解决城市近郊或某些具有特殊区位优势农村的土地市场化问题，侧重于区位租的实现；后一模式则用于管控建设用地的总量，并解决偏远农村建设用地的市场流转问题，侧重于管制租的分配。引入指标交易后，任何新增建设用地都必须先行通过指标市场购得土地开发权，才能进行具体的开发建设。这样一来，偏远或中西部地区的集体建设用地也可以通过出售其开发权来缩小其与城市郊区和东部地区的差距。

　　还要看到，一旦集体建设用地指标的市场价值被充分挖掘出来，还可激励村民进行土地整理、盘活存量建设用地，解决我国城乡建设用地双增长的问题。所以，基于城乡融合、地利共享和耕地保护的要求，集体建设用地的市场化改革和城乡统一建设用地市场的构建也须从实物和指标两个模式入手——不仅要构建城乡统一的集体建设用地实物流转市场，而且要逐步构建全国统一的指标交易市场，唯有如此，才能真正全面助推乡村振兴。