提要：本文通过对华北某村三起土地征收案例的分析，讨论农民对集体土地产权的认知。农民的土地认知有如下内容：土地所有权属于国家，集体和个体同时享有土地支配权；国家有需要时可以在征求农民意见的基础上征收土地，但是在使用后应将土地归还给农民或者至少在处置时征求农民意见。这一认知与国家现有政策法规不相吻合，认知的形成则与新中国建国以来的独特历史进程紧密相关。农民的土地认知对中国土地制度变革具有重要参考意义，制度改革应当沿着尊重农民土地权利的方向进行。

　　关键词：集体土地 产权 认知 征地

　　一、问题的提出

　　中国30多年的改革历程，是一部逐渐引入市场机制的历史，也是一部重新界定产权的历史；不过迄今为止，市场机制的推进和新的产权制度的建立还是尚待完成的事业。

　　科斯指出：权利的界定是市场交易的基本前提（科斯，1994/1959:73），但是，如何界定产权，尤其是在市场机制不健全的情况下，如何进行清晰的产权界定，科斯定理并没有回答。中国经济学家讨论了公有制产权的模糊特征和非市场合约性质（李稻葵，1997；周其仁，2004a），研究产权的中国社会学家则揭示了“产权的社会视角”（曹正汉，2008），指出产权是嵌入于社会结构、社会关系和社会过程之中的（刘世定，2003；周雪光，2005），他们因而致力于回答：在中国社会转型过程中，在实际的社会运作中，公有制产权的实践逻辑是什么？产权究竟如何界定？产权的界定和建构过程受到社会结构和社会行动怎样的约束和形塑（刘世定，2003；张静，2003, 2005；张小军，2004；申静、王汉生，2005；折晓叶、陈婴婴，2005；曹正汉，2008）？

　　产权的运作实践及其结果，取决于在大的结构背景制约下当事各方的行动策略和互动过程；而当事者所采取的行动和策略，则基于其对产权及产权变更的认知和预期。本文尝试探讨产权当事者的产权认知，具体而言，本文的问题是，作为产权重要主体的农民，是否了解以及如何看待包括征地制度在内的土地政策法规？他们对于农村集体土地究竟有着怎样的权属认知？

　　对这一问题的回答兼具理论与现实的意义。社会学对社会规则（包括法权）的关注，不仅重视规则本身，更重视规则被社会成员认知、认可和遵循的实际状况。关于社会认知在产权界定中的重要意义已为研究者所注意。刘世定区分了国家法定的产权边界与社会认知的产权边界，指出社会认知在规则建立和秩序达成的过程中起着基础性的作用（刘世定，2003：57-64）。农村土地制度改革关乎所有农民的利益和整个社会的稳定，涉及面广且难以处理，因而对农民土地认知的考察尤为必要和迫切。此外，一直以来，作为农村用地主体和征地对象的农民，除了被迫以抗争行动表态之外，鲜有机会表达他们对土地的观念和诉求。在笔者看来，他们的观念、声音和诉求理应获得重视和尊重，不单因为这是对一个人口庞大但处于弱势的社会群体的适合态度，更是因为，了解农民的土地认知，对于深入认识包括征地制度在内的农村土地制度的改革实践具有直接而重要的参考价值。

　　近年来，现行的征地制度在实施中引发了很多社会矛盾和冲突，研究表明，近年爆发的群体性事件，一半左右集中于征地拆迁（中国社会科学院“社会形势分析与预测”课题组， 2012），农村征地纠纷已经成为农民维权抗争活动的焦点（于建嵘，2005）。与此同时，我们也看到，尽管由征地引发的社会冲突和农民抗争越来越多，征地的难度越来越高，但是总体上，在过去短短30年中，大量农村土地依然被相对平稳和相对容易地征走了。数据表明，1996-2005年，全国耕地保有量从19.51亿亩减少到18.29亿亩，人均耕地从1.59亩下降至1.39亩；1998-2005年，中国城市建成区面积从2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，年均以6.18%的速度扩张（张曙光，2011:36）。2005年，全国各类开发区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，超过当时全国城镇建设用地3.15万平方公里的总面积；经过整顿，国家级和省级的开发区还有1568个，规划面积1.02万平方公里（蒋省三等，2010:2）。为什么如此大量的土地能够轻易地被征走？无疑，被征走的土地构成了工业化、城镇化的基础，而农民也从工业化和城镇化中分享了收益，有了进城打工、进厂做工的机会，但这并不构成土地被低价乃至无偿拿走的正当和充分的理由。无疑，集体所有制的产权模糊和“所有者缺位”所导致的责任分散减少了征地的阻力，但这不足以解释代表农民集体行使土地所有权的村（组）组织为何一直没有站出来且在土地被征后并未被村民追究责任。无疑，政府的强力威慑，官员、开发商和部分乡村干部的强制、欺瞒等行为多少消减了征地的难度，但是大肆圈地之所以得以盛行，政府官员、开发商和部分乡村干部之所以能够肆无忌惮地强制、欺瞒乃至上下其手，不正多多少少地暗示，在农民那里存在某些因素，给了这样的行为以机会、空子、便利乃至某种激励？无疑，在一些情形下，征地引发了如广东乌坎事件那般的激烈抗争，而在另一些案例中，农民却并没有采取任何行动，是什么因素影响到农民的作为或不作为？

　　很难想象，缺少了农民在某种程度上的同意、容忍乃至配合，那么多的农村土地能够被如此轻易地低价乃至无偿拿走，而并没有在较大范围内引发社会冲突和动荡。本文试图表明，在既定的结构和制度的约束和压力下，正是农民对土地的权属认知，一定程度上决定了他们的行动选择，并在客观上使得征地变得相对容易，也为部分官员、开发商和乡村干部的欺瞒乃至上下其手提供了方便或机会。

　　二、研究案例

　　河村是华北平原的一个大村，拥有人口3700多人，耕地4500亩，河滩地1000多亩。村南300米处，一条县域公路自西向东从农田穿过。随着居住条件的改善和村里人口的增加，村庄逐渐南扩至公路边沿。由于地理位置优越，公路两边陆续出现一些商铺，并于1990年代中期形成了一条长约1500米的商业街，地段商业价值急剧上升。毗邻有两幅土地，分别为乡电管所、乡供销社分站所用。

　　在商业街的核心部位，有一块约2亩的土地，于1980年代初被县电业局征收，建起乡电管所。1998年，电管所搬离，经与村委会协商，空出的地方由村委会买回作村委办公室，电管所搬迁的时候，村干部还去帮忙拉桌椅。但是这块地方最终却被当时的村里电工占去，该电工因工作关系与电管所所长熟稔，通过私下活动以4.5万元价格得到那块地方，随即盖起一栋四层楼房出租。本来说好由村委会买回，结果却归了个人，对于这一横生枝节，部分村干部和村民心有不满，却也只好认了，按照他们的说法，毕竟那个电工是本村人。

　　与电管所毗邻的一块土地，面积达4.04亩，乡供销社于1976年与河村大队签订协议，在这里建起供销社分站，同年10月县革委会下发批复文件同意征用土地。进入改革时期，当地供销社系统逐渐萎缩，1996年底，乡社主任径自将分站土地房屋作价8万块钱转让给县生产资料公司职工董某，河村村委会以分站土地属村里所有、理应由村里买回为由，前往交涉未果，随即将部分房门上锁，并占据北库房4间用做村委会办公室。董某认为自己拥有合法手续，包括由县土地局批复的国有土地使用权证，故而有权使用分站土地房屋；村里则坚称分站土地属于村里，且村民拥有供销社股份，对于分站的购买有优先权，更何况乡供销社私自出卖分站，不合情理。双方几经协商未果，董某一纸诉状将河村村委会告上法庭。2000年县法院一审判决认定乡供销社与董某的买卖协议无效；2003年市中院终审判决，则改判该协议合法有效，要求河村村委会停止侵害。由于河村是大村，事涉社会稳定，判决“执行难”，而董某则持续上访至国家信访局，县法院受当地政法委责成，继续新一轮调解（执行和解）。董某一度同意以20万价码将分站转给河村，村干部数度召开村民代表会议，征得村民同意接受这一要价，但董某旋即抬高价码至23万。县法院为尽快了结此事，强行给村主任上铐施压，迫使村里接受新价码；不料，铐人事件导致村主任老伴心脏病复发身亡，河村村民悲愤莫名，大规模围堵县法院和县政府。县乡官员反复做安抚工作，勉强稳住事态。县法院再度被责成调解处理此案，县法院院长亲自出面向董某施压。董某不肯就范，但眼见占用分站无望，遂于2006年初向法院申请停止执行，随即将分站土地房屋转让给河村一地痞人物薛某。薛某找到村干部威逼利诱，小动作不断蚕食分站，不过忌惮于村里舆论，却也不敢明目张胆占用那块地方。僵持局面持续至今。

　　商业街往东的公路两边，都是村里耕地。1990年代初，市县政府致力于依托当地历史古迹发展旅游业，沿路两边征收了约30亩土地，以便将公路拓宽。地被征走后，村民并未获得补偿，但村民也并没有起来反对。据被访村民讲，按照当地政府说法，拓宽路面方便了村民行走，而旅游线路的开辟也将带动当地经济的繁荣，令村民从中受益。由于所征土地早已承包到户，损失不能单由这些户承担，村里从机动地中抽出一部分，给受损失户补足了土地，也就是说，全村共同承担了损失，而村民们对此并无不同意见。2000年后，当地政府曾动议再次拓宽路面，以便在公路两边搞绿化，却被村干部和村民拦下了。村民质疑，毁了庄稼种花草，没见过这么糟蹋土地的，路两边的庄稼难道还不够“绿化”吗？