摘要：过去30多年中国农村反贫困取得了巨大成就，但是，农村贫困人口依然庞大，农村反贫困进入攻坚阶段。国家在农村反贫困上形成了由生存型反贫政策、支持型反贫政策和开发型反贫政策三方面构成的政策体系。前两类反贫政策旨在解决最低的反贫需求，而开发型反贫政策旨在实现脱贫致富。上世纪国家偏重于前两项政策，而进入新世纪后，国家转向把开发扶贫作为反贫工作重点，投入了越来越多的资源。通过对开发反贫项目的田野调查，我们发现，开发项目的实际效果并不理想，存在着成功率低、项目收益与扶贫目标偏离等问题。究其原因，文章的研究表明，那就是开发扶贫工作只注重自上而下的资源输入而忽视社会治理，尤其不注重其他社会主体在扶贫当中的参与、合作和分享，从而使得开发项目缺乏社会基础，导致项目不成功或者项目偏离扶贫目标乃至损害社会团结。由此文章认为，有必要将社会治理纳入开发扶贫全过程，奠定扶贫开发的社会基础，才能达成扶贫与开发有机结合，真正实现脱贫致富。

　　关键词：社会治理 开发扶贫 社会主体 贫困人群

　　作者简介：王春光，男，中国社会科学院社会学所研究员、博士生导师、社会政策研究室主任，中国社会科学院社会政策研究中心副主任，国务院特殊津贴享受者，主要研究方向为社会结构、农村社会学、社会流动和移民、社会政策。

　　过去30多年中国农村反贫困的成就是相当巨大的，不仅贫困人口大幅度减少，而且积累了不少反贫经验。与此同时，中国农村反贫实践也暴露不少问题，提供了一些教训。中国农村反贫困还在进行之中，并没有结束，相反，却进入了攻坚阶段，表现为：所剩贫困人口不论在人力资本、社会资本、经济地理条件还是贫困程度都比已经脱贫的人口差很多；反贫资源投入的效益在明显降低，成本在明显增加；反贫理念、政策、体制和技术缺陷越来越明显，亟须改革创新。怎样巩固以前的反贫成果而又能更好地开展反贫攻坚，已经赫然地摆在中国政府面前。有关这方面的讨论已经不少，但是，较少从社会治理角度开展相关的研究和分析。

　　一、反贫困：社会治理的难题

　　随着中央提出国家治理现代化之后，社会治理似乎成为热门话题。虽然“社会治理”并不是包治社会百病的妙丹灵药，但是，确实有助于我们用新的角度去思考问题，在探讨中国农村反贫困问题上尤其如此。在过去的农村反贫困中，人们更多的是考虑反贫资金、反贫项目和反贫效益等经济问题，几乎不去考虑在这个过程中怎样实现多元主体参与，如何实现资金、项目和其他资源与需求有效对接，效益如何进行科学、公正、公开的评估等等系统性的社会治理问题。

　　农村反贫困不仅仅只是不断增加资金的投入、确立更多的项目或者把哪些人纳入反贫对象等简单的技术安排，而是一个复杂、系统的社会治理过程。即使在资金投入、项目设立和落实以及贫困人口的识别等问题，也不仅只是技术安排，更是一种社会治理。但是，迄今为止，农村反贫困只是各级政府的一套行政安排和作为而已，基本上忽略了社会治理视角。所谓行政安排和作为就是指政府是唯一或支配性的主体，反贫困的钱由政府投入，项目由政府确立，贫困对象由政府决定，钱和项目都由政府来落实等，其他社会主体或者缺位，或者只是被动的参与者，没有发言权和监督权，更没有决策权，即使在执行过程中也只是顺从者。有研究者发现，中国农村反贫资金除了来自世界银行等国际组织的软贷款外，很少有资金来自社会捐助的，基本上都来自政府，包括中央政府、本地省市政府和对口帮扶地区的政府以及政府贴息的银行贷款等。更主要的是，政府的支配性角色还表现在资金使用的全过程。[1]

　　虽然农村反贫困离不开政府的积极作用，但是，由于政府处于绝对的支配性地位，其副作用和问题也相当明显。有研究者发现，政府的资金管理体制和方式是一个大问题，存在着资金漏出问题、“公共地悲剧”问题、绩效评估问题、瞄准偏离问题、政绩与扶贫问题、市场机制不健全问题等。[1]景天魁对政府的社会政策在农村反贫困中的作用做出如下评价：“从社会政策本身的效益角度看，不仅新阶段反贫效果下降与社会政策有关，有些社会政策不当还成为导致某些贫困发生或延缓的原因之一，或者即使没有造成新的贫困问题，也引发了一些其他社会问题，间接地增加了反贫的难度；换言之，有些问题不是反贫政策造成的，而是其他政策引发的，但它们之间是有相互影响的。”[2]他认为，目前的社会政策还是停留在解决温饱问题阶段，只关注物质贫困而忽视文化等因素，只注重贫困的自然因素，而忽视政策本身的问题。[2]虽然这个判断还有待进一步研究，但是，道出了的一点是政府缺乏社会政策反思和创新能力。魏后凯进一步对农村反贫困政策作出这样的评估：贫困标准偏低；地方政府与中央政府目标不一致；反贫困制度建设滞后；贫困人口参与不强等。[3]董晓波从反贫困战略角度发现，过去30多年我国农村反贫困虽然实现了从救济型扶贫向开发式扶贫的转变，但是，扶贫效率依然比较低，存在着目标偏离和变异问题、偏重经济面向而忽视社会面向、瞄准单位面向区域而忽视个体等，因此，需要从过去的单一扶贫转向综合扶贫。[4]

　　现有的相关研究虽然触及到反贫困中的社会治理问题，但是没有对此进行系统的讨论和分析。实际上，上面这些研究所发现的所谓反贫困政策问题、反贫困战略问题还是反贫困制度性问题，其背后的一个实质性问题就是社会治理问题。不论是政策制定上还是政策落实，不论是制度设计上还是执行过程，都缺乏其他社会主体的参与，尤其缺少反贫困对象的参与，就会存在政策与需求错位、执行和落实上存在“跑冒漏”问题、反贫困瞄准不合理和不公平问题、反贫困可持续不足问题等等。可以说，农村反贫困不仅仅只是资源投入多少问题，更主要的是社会治理能否得以实施问题，或者说，农村反贫困就是农村社会治理的难题。

　　所谓社会治理，“是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事物的各种方法的综合。它是一个持续的过程，在其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[5]。在社会治理理论中，有几点非常重要：一是社会治理的主体不是单一的，而是多元的；二是各社会主体之间形成平等的互动、交流、合作乃至处理冲突、监督关系；三是公平、公正、公开、法治和民主是处理它们关系的主要原则和机制。把这样的治理视角应用于反贫困问题的分析上，那么我们必然会去关注这样的问题：农村反贫困是否真正合乎社会治理之要求?当前农村反贫困出现的问题在多大程度上是由于不重视社会治理而导致的?如何在农村反贫困上引进社会治理视角?我们的基本观点是，只有引入社会治理视角，才能解决好中国农村反贫困问题，换句话说，农村反贫困不只是一个经济问题，更是一个社会治理问题，偏重于经济思维不足以解决农村反贫困中出现的效用问题、公平问题、目标与需求偏离问题以及可持续性问题等等。社会治理视角可以有效地促使贫困对象充分地表达自己的想法、需求、利益乃至积极参与反贫困进程，可以有效地发动其他社会力量参与到反贫困中，与政府形成有分工、有合作的伙伴关系，既能发挥政府的优势，又能避免政府的劣势和不足，还能增强社会反贫困的能力等。本文通过对几个开发式反贫困的实证案例进行深度的分析，探索社会治理视角对于反贫困的重要性、紧迫性和必要性，以说明当前中国农村反贫困的难题在于社会治理上。