作者简介：彭姝祎，中国社会科学院欧洲研究所

　　内容提要：法国退休制度建立于1946年，具有高度“碎片化”的特点，即不同的人群拥有不同的制度(régime)，制度与制度之间待遇不同。自上世纪70年代末以来，伴随着人口的老龄化和经济、社会环境的改变，该制度出现了严重的财政问题，赤字巨大，亟需改革。从上世纪90年代起，法国政府开始进行以延长缴费年限和退休年龄为主要内容的改革。迄今为止，改革共进行了6次，其中5次成功，1次失败。历次改革都遇到利益集团的强力阻挠，需外力的推动方能启动，政府需要和社会伙伴多次讨价还价并作出妥协方能换取成功。改革无法一次性完成，只能从福利特权最少的制度着手，步步推进，并常常导致改革者下台。

　　关 键 词：法国；退休制度；改革

　　一、法国退休制度概况

　　法国退休制度始建于1946年，在制度形态上具有高度“碎片化”的特征，即以“经济—职业”类别为依据，为不同的人群设立不同的制度(régime)，共计四大类：(1)覆盖私营工商业部门薪金雇员的“总制度”。(2)覆盖农业人口的“农业制度”。(3)覆盖农业领域以外非薪金劳动者即个体从业者的“非薪金雇员非农业人员制度”。(4)历史上遗留下来的、早在现行制度建立之前就已经存在的一些行业制度，统称为“特殊制度”。特殊制度共计百余个，但其主体是十余个大的制度，主要覆盖法国国营铁路公司、巴黎独立运输公司等公有部门、准公有部门和前公有部门的薪金雇员，故常被称为“公有部门制度”。

　　在这四大类制度中，总制度是主干，覆盖了约三分之二的退休人口。不同的制度在福利待遇上存在着明显的差距，特别是特殊制度。与其它三大制度相比，“特殊制度”下的退休者享有缴费年限少、退休年龄低、待遇水平高等福利特权。如，总制度从1993年起，领取全额养老金的缴费年限就从37.5年提高到了40年，退休年龄在1983年以前为65岁，从1983年起为60岁①。而特殊制度领取全额退休金的年龄在2003/2008年之前一直是37.5年。退休年龄普遍为55岁甚至更早。总制度按职业生涯中工资水平最高的25年的平均工资来计算养老金；特殊制度按照职业生涯最后6个月的工资水平来计算；总制度下养老金的替代率约为50-60％，特殊制度则高达75-80％，待遇水平大大好于总制度。

　　法国退休制度的融资方式是建立在代际团结基础上的现收现付制，即劳动人口供养退休人口。这样一种制度的运行前提是，劳动人口大大多于退休人口。

　　法国建立退休制度的时候，正是经济飞速发展的黄金时代，即所谓的“辉煌的30年”(1945—1975年)。当时经济高速发展、就业充分，劳动力供不应求，在此背景下，退休制度运行良好。然而从上世纪70年代中期起，伴随着“辉煌30年”的结束，法国经济从繁荣转向衰退，就业从充分转向不足，人口从年轻转向老化，退休制度的支出增速日益大于收入增速。在此背景下，退休制度始现赤字，开支不断攀升而收入日渐不足，逐渐失衡，从那时起至今，除极个别年份外，这一局面从未扭转，而且赤字像雪球般越滚越大，把退休制度拉到了崩溃的边缘。统计表明，如不采取有效措施，到2020年，退休金赤字将高达创记录的207亿欧元，2040年进一步升至270亿欧元，退休制度将破产。

　　为此，从上世纪90年代起，法国开始改革退休制度，迄今共经历了6次重大改革，其中一次以失败告终：改革的主要方式是延长缴费年限，推迟退休年龄，概言之即缩减养老福利。改革的过程十分艰难：每一次都要在外部压力之下才能启动，每一次都遭遇巨大的阻力并引发大规模的抗议示威运动，每一次政府都需要和社会伙伴多次讨价还价并作出妥协方能换取成功。

　　二、法国退休制度的改革历程

　　(一)巴拉迪尔改革(1993年)

　　上世纪90年代初，法国经济出现了严重衰退，失业率居高不下，养老金赤字不断扩大；1991年，法国计划总署出台了一份《关于退休制度的白皮书》，指出必须对现行制度动大手术，否则到2030年退休制度将彻底破产。与此同时法国面临着加入“欧洲经济和货币联盟”的压力：经货联盟有严格的准入标准，其中一项便是年度财政赤字不得超过GDP的3％。而1990到1993年，法国财政预算赤字从占GDP的2.1％升至占6％，其中退休制度赤字占了很大比例。1993年单养老支出一项就占了GDP的12％。②政府希望通过压缩福利制度特别是养老金赤字来达到欧洲经货联盟的要求。

　　在国内外双重压力下，当时刚上台的巴拉迪尔政府拉开了退休制度改革的大幕，将改革的重点目标确定为削减支出。最终经过工会和政府的博弈，成功推出如下改革：(1)将总制度下私企薪金雇员领取全额养老金的缴费年限从37.5岁逐步延至40岁。(2)逐步把养老金的计算标准从参照职业生涯中工资水平最高的10年延长到最高的25年，过渡期为10年。(3)逐步把退休金与收入脱钩，改为与物价挂钩，过渡期为5年。

　　这次改革是法国针对退休制度的第一次“大手术”，当时为确保改革成功而有意绕开了以覆盖公有部门为主的“特殊制度”。因为公有部门在养老保障领域享有太多特权，既得利益远远大于私有部门，且公有部门的工会参会率大大高于私有部门，拥有强大的否决权，改革不易。

　　(二)从朱佩改革(1995年)到拉法兰改革(2003年)

　　1995年，新上台的朱佩政府尝试把1993年改革拓展至所有部门，特别是1993年未加改革的公有部门，结果引发了席卷全国的抗议浪潮，罢工、示威等运动规模之大、持续时间之久，仅次于1968年的“五月风暴”。最终的结果是改革流产，朱佩下台。改革失败带来了长期的负面效应：此后在长达近十年的时间里，没有哪届政府敢于再次触碰退休制度改革的雷区。

　　2003年，在外部压力下，新上台的拉法兰政府第三次拉开退休制度改革的大幕：2002年法国公共财政赤字占GDP的比重为3.1％，创了1995年以来的最高纪录，并超过欧元区规定的3％上限，受到欧盟委员会的警告。压缩公共开支、削减赤字成为当务之急。在此背景下，拉法兰政府顶着压力、开始改革退休制度，削减财政赤字的罪魁祸首之一——养老开支。改革的主要目标是1993、1995两次改革均未成功的特殊制度。拉法兰汲取了朱佩的教训，从改革草案准备阶段起，就以公开、透明的态度与社会伙伴进行不厌其烦的沟通。并且为规避风险而特意将特殊制度中最难啃的骨头，即工会参会率最高、福利特权最多的法国国营铁路公司、巴黎独立运输公司等制度(这些制度被称为“特殊中的特殊”)排除在外，把改革对象聚焦在公务员身上，最终成功地进行了改革，把公务员领取全额养老金的缴费年限拉齐到向总制度下的私有部门看齐，即以每年增加一个季度的速度，从37.5年逐步延伸至40年。同时为公务员建立了强制性的补充退休制度(RAFP)，以弥补他们失去的部分福利特权。尽管如此，拉法兰也为改革付出了巨大代价：支持率一路下跌，被迫提前下台。

　　(三)菲永改革(2008年)

　　2003年公务员制度改革后，特殊制度中的“孤堡”(法国国营铁路公司、巴黎独立运输公司等制度)何时攻克的问题受到各方的进一步关注。2007年，新任铁腕总统萨科奇对此发起了攻击。与2003年相似，外部压力对促进改革再次起了重要作用。萨科齐当选总统前后，法国公共财政赤字占GDP比重已经连续几年超标，不断受到欧盟的批评。此外2008年下半年，法国将担任欧盟轮值主席国，如果此前拿不出有说服力的改革措施来改善国内财政状况的话，势必影响它作为轮值主席国的号召力。所以新总统不得不将压缩养老开支列入优先考虑。此外，民意也在悄然发生改变：改革前后的民调表明，大多数民众支持改革享有特权的“特殊中的特殊”制度，实现福利公平，这对改革成功起到了积极的促进作用。

　　最终政府和工会经过数轮伴随着罢工、游行示威的艰苦谈判，成功推进了改革：(1)将法国国营铁路公司、巴黎独立运输公司等几大特殊制度领取全额养老金的缴费年限向着公务员制度拉齐，从2008年7月1日起执行。(2)养老金与工资脱钩，与物价挂钩。同时政府也作出了巨大妥协，如每个企业都获得了以加薪为主要内容的补偿；为被改革的制度建立了补充退休制度；提高了铁路工人职业生涯后期的工资水平，这意味着养老金的增加；养育三个孩子的母亲可提前退休的规定拓展至养育三个孩子的父亲，等等。

　　与前几次改革相比，2007年改革触动的福利特权最大；政府做出的妥协也最大，改革之后，几大特殊制度不仅依然保留着诸多特权——譬如提前退休依然普遍存在，养老金仍然按照最后六个月的收入水平来计算等，而且还换取了额外的收益，致使“代价高昂的改革”、“不计代价的改革”、“高于预期的改革”、“几无收益的改革”、“失败的改革”③等批评不绝于耳。因此，改革的象征意义远远大于实际意义。