【内容提要】2013年新社会政策对“双重登记管理体制”的突破，进一步释放了民间组织的发展空间。在残疾人公共服务领域，大量的残疾人民间组织将获得合法身份，享受“体制福利”。残联作为连接国家与社会的重要中介，需要做出“职能规范化”、“机构简约化”和“工作透明化”的调整，以适应政策形势的发展。既往残疾人领域形成的“内生依附性关系”、“权威关系”和“疏离关系”并存的关系格局在未来可能衍生出“共赢性互惠关系”、“竞争与联盟”和“转包与代理”的三类新型关系类型，最终出现以残联为主导的多种关系模式并存的组织关系格局。

　　【关 键 词】残联；残疾人民间组织；权威关系；工具性互惠关系；转包与代理

　　【作者简介】秦琴，武汉理工大学中国残疾人事业发展研究基地副教授；曾德进，华中科技大学社会学系硕士研究生(湖北　武汉　430063)

　　中图分类号：C913　文献标识码：A　文章编号：0257-5833(2014)04-0090-09

　　一、引言

　　改革开放后，国家开始关注社会领域的发展，民间组织开始参与社会建设。但受80年代末期“无序结社革命”的影响，国家对民间组织实行“双重登记管理制度”——民间组织不仅在登记管理部门注册，而且需接受业务主管部门的领导。在这种管理模式下，民间组织仅作为国家在公共服务领域的补充部分，其发展受到极大限制。21世纪以后，随着经济领域市场化进程的加快和民众异质性公共服务需求的增长，“双重登记管理制度”的弊端日益明显，国内关于加强社会领域的自治化改革呼声日愈高涨。近几年，广东、上海等地率先实施了卓有成效的社会化改革，起到了良好的标杆效应。2013年召开的十二届全国人大一次会议，首次从国家层面正式破除了行业商业协会、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类等四类民间组织身份认同的制度障碍。

　　得益于新社会政策的调整和松绑，社会服务领域将开启一个崭新的发展时期。作为社会公共服务领域的重要组成部分——残疾人公共服务亦必将迎来发展的春天。长期以来，官方和民间都十分重视残疾人工作，而介于官方和民间之间的残联在其中发挥了极其重要的保障作用。然而，作为不充分市场经济基础上发展起来的残联组织，尽管其兼顾了行政职能和服务职能，但是由于其自身的局限性，已经越来越难以满足残疾人的社会公共服务需求，由民间力量形成的残疾人民间组织将在残疾人社会保障和公共服务中承担重要的角色。

　　随着2013年新社会政策的出台，现存的残疾人服务模式将受到严峻挑战，传统的社会关系格局有可能发生改变。作为残疾人领域内的重要组织，残联在新形势下亦需要做出相应的调整。为此，本文将在梳理以往的残疾人领域的组织关系格局的基础上，结合新社会政策的内涵和导向，对残联的改制方向以及未来的残疾人领域的组织关系做出合理的分析。

　　二、政府、残联和残疾人民间组织的关系梳理

　　(一)西方的“政社”关系理论模式和本土化运用

　　政府与民间组织的关系一直是国内外学界关注的中心。西方学者主要在“国家—社会”二元框架下探讨两者的关系，较典型的理论为多元主义理论和法团主义理论。多元主义认为，社会与国家应该是分立的两个领域。社会中的权力是多元的、分散的，不同的社会群体通过组织社团参与选举竞争来表达自己的利益诉求，影响国家的政治决策。①根据这一理论衍生的政府与民间组织(亦称非营利组织)的关系模式有“非营利组织制衡政府”、“非营利组织对抗政府”等类型。与多元主义截然对立的法团主义则认为国家与社会并非是完全分化的，国家应加强对市民社会的参与、控制以及致力于构建国家与社会之间制度化的联系渠道。②在该理论指导下，学者提出了“非营利组织与政府共生共强”、“非营利组织与政府合作互补”等关系模式。

　　国内学界亦借用西方的理论范式来分析改革开放后的中国政府与社会组织的关系。俞可平等学者根据国家对民间结社的控制放松以及新成立的民间非企业单位所表现出的行为特征，认为中国已经出现了公民社会的萌芽，正走向多元主义的发展道路。③然而，法团主义理论的支持却认为虽然中国出现了大量的社会组织，但国家依然控制着社会组织的成立和运行，并赋予某些社会组织在行业内的垄断地位，中国并没有出现真正独立的社会领域。特殊的文化传统和政治体制决定了更适合用法团主义模式来建构中国政府与社会组织的关系。

　　法团主义的理论模式在国内得到了广泛的认同，也更多地应用于改革开放后中国“政社”关系的研究。20世纪80年代之后的中国“国家—社会”结构模式也符合法团主义的许多核心特征，譬如：(1)强势的国家主导力量，由国家出面组建社会团体或者对民间已有的社会团队加入承认，并确定其在行业内的垄断地位和代表权，由国家提供资源支持，比如“中国青基会”，宋庆龄基金会等；(2)利益群体的自由与行动的限制，即功能团体的需求表达、领袖选择和组织支持受到国家的控制；(3)将利益群体整合为国家系统的一部分，社团(组织)有义务将公共需求信息传递至国家决策部门，协助国家管理并执行国家分配的任务；④(4)数量限定的(是行业内唯一或者极少数的团体之一)、非竞争性的、有层级秩序的、结构分化的法团主义体系。

　　诚然，强调“利益整合和社会秩序”的法团主义理论在宏观政治层面对改革开放后的中国社会现实有一定的解释力。但是，发轫于西方民主国家、渊源于欧洲天主教教义和社会有机论，并伴有民族主义色彩的法团主义理论似乎又不可能完全准确地描绘中国纷繁复杂的社会图景，更无法触及到微观层面的社会存在。中国特殊制度下形成的社会组织与西方意义上的非营利组织无论在性质上和组织运作上都有着较大的不同，中国模式下的政府与社会组织所形成的社会关系具有典型的本土化特征。这些特征很难用法团主义的理论范式进行匹配，尤其是在解释某一特定的社会领域时更显得缺乏理论张力。