【作者简介】杨翠迎(1967-)，女，上海财经大学公共经济与管理学院教授，博士生导师；冯广刚(1986-)，男，上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生

　　【内容提要】随着我国失业保险业务的逐年开展，参保人数逐渐增加、基金结余规模不断加大，也逐渐反映出我国失业保险金待遇偏低、应对失业贫困能力有限等诸多问题。比较研究发现，国外失业保险金待遇水平普遍较高，失业保险金与最低生活保障和最低工资之间有密切的联系，三者之间的待遇梯度关系为失业保险金大于最低工资标准大于最低生活保障标准，与我国形成较大反差，我国失业保险金待遇水平始终处于最低工资标准和最低生活保障标准之间，失业保险金水平过低，失业保险功能异化，难以抵御失业贫困。而我国失业保险金待遇和缴费脱钩，是失业保险功能错位异化的根本原因。为此，建议加强我国失业保险制度改革，在短期内应该降低低收入家庭中失业保险金对低保金的替代作用，而从长期来看应提高失业保险金待遇标准，增强失业保险的收入维持和应对贫困的功能。

　　【关 键 词】功能异化；失业贫困；待遇梯度；失业保险

　　中图分类号：C913.7　文献标识码：A　文章编号：1000-8691(2014)01-0155-07

　　引言

　　失业保险制度作为社会保险的主要项目之一，有应对失业风险、保障失业者收入、促进再就业及减少失业贫困等诸多作用。法国最早于1905年建立了非强制性公共资助型失业保险制度，失业保险制度作为政府积极干预经济的重要内容，在第二次世界大战后被世界各国广泛实践。事实上，也有研究表明，单纯的高标准失业补贴在一定程度上会打击企业家的投资积极性，并且会造成失业者依赖失业保险而不积极就业的问题[1](P93～95)。为此，1988年国际劳工组织发布了《促进就业和失业保护公约》，特别强调在失业保险制度中要增加失业保护和促进就业的功能。

　　我国在1986年建立了待业保险制度，1993年发布《国有企业职工待业保险规定》对其进行了完善，1999年出台了《失业保险条例》，标志着我国失业保险制度正式建立。目前我国的失业保险待遇不仅包括为失业者支付失业保险金，还包括为失业者支付医疗补助金、死亡失业人员的丧葬补助金和抚恤金、失业者的职业培训、职业介绍补贴等相关费用。2006年，国家为了充分发挥失业保险制度促进再就业的功能，提出扩大失业保险基金支出范围试点，重点扩大就业补贴规模。2011年，为了进一步保障失业人员的基本生活，又规定领取失业保险金人员需参加职工医保，其基本医疗保险费从失业保险基金中支付①，进而突破了失业保险基金的专用性。总体上看，我国失业保险内涵在不断地丰富，基金规模逐年扩大，保障功能也在逐渐扩大，然而从其运行效果看，我国失业保险金待遇总体偏低，应对失业贫困的能力有限。

　　从各国实践来看，失业保险制度的发展普遍经历了由最初带有救济性质的失业保护功能到通过保险原则帮助就业者应对失业风险的收入保障功能，再逐步扩大到收入维持与促进就业的复合功能，这些最终都使得失业保险成为具有预防和减少失业者因收入中断而导致失业贫困以及提高失业者再就业的综合功效。本文在分析我国失业保险制度运行、待遇标准和待遇梯度现状的基础上，基于对国外失业保险模式的比较和待遇梯度规律的总结，着重从收入保障和减少贫困等角度分析我国失业保险制度建设中存在的不足和缺陷，并进一步提出完善我国失业保险制度和待遇标准的设想和建议。

　　一、我国失业保险制度运行现状分析

　　1.我国失业保险制度运行现状及特征

　　近年来，我国失业保险制度不断完善，保障功能不断扩大，在保障失业者的收入、促进再就业和应对失业贫困等方面发挥了积极作用。但是我国失业保险制度运行中也存在着诸多问题，影响保险功能的进一步发挥。具体表现如下：

　　一是参保人数不断增加与领取失业保险金人数不断下降两者并存。近十年来，失业保险参保人数由2002年的1.02亿人增加到2011年的1.43亿人，参保率反而略有降低，从2002年的40.5%下降到2011年的39.9%，平均为38.7%，相对养老保险和医疗保险较低[2](P94～98，103)。同期领取失业保险金人数由2002年的657万人减少到2011年的394.4万人，在总参保人数中的比重相应地由6.45%下降到2.8%。同期我国的城市登记失业率基本维持在4.2%的水平上，也就是说，在失业率水平一定的情况下，参保人数增加，领取失业保险金人数减少，这并不能以充分就业来解释，而唯一能够找到的理由就是失业保险领域出现严重的反向“逆向选择”及不合理现象，即参加失业保险的人员大都是失业风险较低的高收入群体，失业保险金领取标准过于严格，失业者领取失业保险金意愿较低等。

　　二是失业保险基金收支规模不断扩大的同时基金结余规模连续高速增长。失业保险基金收入和支出规模由2002年的213.4亿元和182.6亿元扩大到2011年的923.1亿元和432.8亿元，分别扩大了3.3倍和1.4倍，进而导致基金累计结余由2002年的253.8亿元上升到2011年的2240.2亿元，占当年GDP的比重也相应地由0.21%提高到0.47%，十年间失业保险基金累计结余年平均增长率高达27.7%。

　　三是失业保险基金总支出占基金总收入比重、失业保险金支出占基金总支出比重近年来一直在下降。前者分子基金总支出包括失业保险金支出和其他促进就业支出等，由2002年的85.6%下降到2011年的46.9%，一定程度上说明失业保险基金收支极端不平衡，可能存在保障不足或者缴费过高的问题；后者由2002年的64%下降到2011年的36.9%，说明失业保险金作为失业保险制度最为主要的功能性支出比例一直在下降。虽然我国对失业保险基金支出范围和待遇水平进行了多次调整，试图提高基金的使用效率，但是从现有统计数据看，扩大基金支出促进就业的效果不是十分明显，且有舍本逐末之嫌。

　　四是失业保险金待遇标准过低。全国失业保险金月平均标准由2002年的252.3元提高到2013年的722.3元，相对当年社会平均工资水平的替代率分别由24.4%下降到2011年的20.4%，总体保障水平在降低。

　　五是抵御失业贫困能力有限。在我国城镇低保人口当中，失业人员一直是最大的群体。我国贫困失业人数，2007年为991.5万人，占城镇低保人数的44%，到2012年减少到816.3万人，占城镇低保人数的38%，虽然总人数有所减少，但依然是当年城镇低保覆盖总人口中最大的群体。在所有的贫困失业人口中，登记失业人员(有资格领取失业保险金)有减少的趋势，由2007年的627.2万人连续下降到2012年的399.2万人，而同期未登记失业人员却有上升趋势，由364.3万人增加到417.1万人，这在一定程度上说明我国失业保险应对失业贫困的能力还非常有限。

　　2.我国失业保险金待遇标准确定依据及办法

　　我国《失业保险条例》规定，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平由省、自治区、直辖市人民政府确定。按照此规定，各省市做出不同的政策调整，大体分为如下六类：一是和国家政策基本保持一致，以当年城镇低保标准为最低限，以当年最低工资标准为最高限，结合失业者失业前累计缴费年限和已领取时长，在二者之间确定一个数额，作为失业保险金标准。目前上海、天津、重庆、云南、甘肃和青海等6省市采取此类办法。二是以最低工资为单一标准，根据一定的比例来确定失业保险金标准。目前的山东、山西、辽宁、江西、河南、湖北、湖南、广东、四川、贵州、陕西等11个省市采取此类办法，如山东省规定失业保险金标准统一为最低工资的75%。三是以最低工资为基数，确定失业保险金标准的最高限和最低限，结合失业者失业前累计缴费年限和已领取时长，在二者之间确定一个数额，作为失业保险金标准。目前北京、河北、内蒙古、辽宁、浙江、安徽、福建、广西、宁夏等8个省市采取此类办法，如北京规定失业保险金标准处于最低工资的70%-90%之间。四是以城镇低保标准为基数，确定失业保险金标准的上限和下限，如西藏规定失业保险金处于当年低保标准的155%～165%之间。五是以失业前12个月月平均缴费基数确定失业保险金标准，如江苏。六是基于上述五种因素综合确定失业保险金标准的上限和下限。目前黑龙江、海南、新疆等3个省区采取类似办法，如黑龙江规定失业保险金标准高于当年低保标准120%，低于当年最低工资标准70%。由此可以看出，我国大部分省市基本围绕政策规定确定失业保险金标准，都采取了与城镇低保和最低工资标准相挂钩，而仅有少数省市考虑失业者实际收入水平因素。

　　上述多数省市的这种忽视失业者收入因素的待遇确定方法，会对不同群体和收入阶层产生不同的影响。对中高收入群体而言，失业即意味着收入大幅下降甚至导致失业贫困；而对低收入群体而言，失业后的收入下降程度会相对较低，这与我国低保政策有关，在我国低保对象的核定中，统计家庭收入时并没有将失业保险金收入剔除②，在一定程度上，低保为低收入失业者起到了托底作用。

　　3.我国失业保险金与最低工资、低保标准之间的待遇梯度状况

　　从以上分析可以看出，失业保险金待遇与最低工资标准和低保标准紧密相关，它们在一定程度上与就业关联，特别是对于低收入群体而言，其领取失业保险金和就业的行为可能会受上述三种制度的共同影响。从近年来的实践情况看，我国这三种社会保障待遇梯度即城镇最低生活保障标准(L)、失业保险金(U)和最低工资(W)之间的待遇梯度L∶U∶W一直在扩大。有数据显示，上述三项待遇标准分别由2000年的平均每月157.0元、205.4元和279.9元提高到2011年的287.6元、633.7元和896.9元，相应的待遇梯度之比也由2000年的1∶1.3∶1.8(以城镇最低生活保障标准为1)扩大到2011年的1∶2.2∶3.1，直到最近三年，该待遇梯度之比才相对稳定，大体维持在1∶2.2∶3.1水平上③。其中，失业保险金标准占最低工资比重(U/W)基本保持不变，大体维持在0.7的水平，也就是说失业保险金标准基本是最低工资的70%左右。根据各省失业保险金待遇确定的办法看，一定程度上也说明了我国失业保险金是由低保标准和最低工资标准二者共同派生而来，在实际中，更多的是考虑保障失业者及家庭的最低生活需求，以最低工资为基础，结合最低生活保障标准来制定。其实，我国最低工资的制定在很大程度上也是参考劳动者的家庭最基本生活需要而确定的，为此，整个与就业关联的上述三种制度的待遇标准普遍是以偏低原则确定的。