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社会创新融资:美国职业技术教育公私合作模式的新进展
2020年12月31日 09:47 来源:《比较教育研究》2019年第6期 作者:田晓伟 牛睿 字号
2020年12月31日 09:47
来源:《比较教育研究》2019年第6期 作者:田晓伟 牛睿
关键词:职业技术教育;社会融资创新;公私合作

内容摘要:

关键词:职业技术教育;社会融资创新;公私合作

作者简介:

  作者简介:田晓伟,男,西南大学西南民族教育与心理研究中心研究员,西南大学教育学部副教授,重庆市社科院经济学博士后;牛睿,女,西南大学教育学部硕士研究生。重庆 北碚 400715

  内容提要:美国职业技术教育的创新融资模式运用了“社会影响力债券”和“为成功付费”的融资组合,实现了两者优势互补。社会创新融资模式在设计理念、基本原理和具体操作上更加符合职业技术教育特点,推动了职业技术教育的公私合作模式变革和转型升级。在创新融资模式运行中,人力资源与劳动就业部门的协调和联结作用尤为关键,全方位的数据和信息服务承担着重要角色,同时最大程度上对地方政府、学校与社会机构进行放权和赋能,这些做法共同形成了以融资为主线的公私合作新格局。

  关 键 词:美国;职业技术教育;社会融资创新;公私合作

  标题注释:本文系国家社科基金2017年教育学一般项目“引导社会资本参与公共教育服务供给的创新机制研究”(项目号:BFA170054)的成果。

  中图分类号:G719.3/.7.712 文献标识码:A 文章编号:1003-7667(2019)06-0105-08

  面对普遍存在的公共产品供给数量和效率问题,引入私人资本参与公共服务供给成为一种政策趋势。美国在基础教育和高等教育领域大力推行公私合作模式的应用。在学前教育阶段,美国的普惠制幼儿园大量采取了公私合作模式,至少有15个州推动了不同类型的学前教育公私合作项目,为包括低收入家庭在内的公众提供相对充足和优质的学前教育服务,如威斯康星州的“儿童早期合作伙伴组织”(Early Childhood Collaborating Partners)、科罗拉多州的“为儿童看护领航计划”(Consolidated Child Care Pilot Program)等公私合作项目。[1]在中小学阶段,美国多个州推进了特许学校(charter school)和教育券(voucher)公私合作计划。[2]在高等教育领域,公私合作不仅有学生事务管理(招生与录取、评价测试和学生活动)、在线教育、学术评价等项目和技术合作,甚至还出现了公立高校收购私立高校开展业务的案例。[3]可以说,进行公私合作创新已成为美国教育治理变革发展的一个重要趋势。作为公私合作模式(Public-Private Partnership,PPP)的创造性方案,美国教育部职业与成人教育办公室于2015年提出了社会创新融资模式(Social Innovation Financing,SIF),其中“社会影响力债券——为成功付费”(Social Impact Bonds-Pay For Success,SIBPFS)便是创新融资模式的具体应用,其诸多理念和经验值得深入研究并吸收借鉴。

  一、美国职业技术教育的创新融资模式设计

  在新经济周期变动的大背景下,美国教育的公私合作治理模式面临着重要调整。美国政府正在积极创新模式推动变革,原有分散的公私合作模式不断分裂、聚合,形成新的公私合作模式。“社会影响力债券”和“为成功付费”是美国公私合作创新融资近年来的重要创举,并且已经在公共教育服务供给方面显示出了独特效力。美国教育部职业与成人教育办公室提出的社会创新融资模式将“社会影响力债券”与“为成功付费”组合形成一种创新的社会融资模式,使此前“社会影响力债券”和“为成功付费”各自为战的融资模式实现了优势互补。

  (一)“社会影响力债券——为成功付费”的公私合作原理

  “社会影响力债券”是提供公私合作项目前期营运资金的融资方式。公私合作项目前期营运资金是必需的,因为延迟付款和事后付款是“为成功付费”方法所固有的,它可能需要数年才确定它是否取得了预期结果。当缺少前期启动资金和持续资金链供给时,债券作为现代社会一种融资方式便可发挥作用。债券是指筹资人向投资者发行同时承诺按一定利率支付利息,并按约定条件偿还本金的债权债务凭证。尽管以债券为名,但是“社会影响力债券”区别于典型债券,其基本设计类似于包含了期权的结构型产品,是将投资者对未来市场走势的预期产品化。“社会影响力债券”有固定期限,但没有固定利率,投资人回报取决于社会问题是否达到预期的改善。回报资金来自政府预算、捐赠或两者兼之,回报率则与项目成功情况相关,项目愈成功,回报率愈高。

  “为成功付费”是一种事后付费方法,政府通过契约合同,并根据社会产品供给数量和质量的改善情况来支付服务费用。社会产品供给项目的服务提供商开发基于绩效的方案,私人资本与政府职能部门签订契约合同,监督机构(通常是州或地方政府)根据项目执行情况决定是否同意支付费用。如此,政府机构和工作人员将不再受困于拨款和执行某些具体条款,而将更多的精力专注于为他们所服务的家庭提供最终成果。[4]与其他基于绩效评价的合同相比,“为成功付费”强烈关注将“反事实”考虑在内的绩效指标,例如项目付费可能不仅取决于有多少参与者就业,还取决于有多少参与者没有获得工作。

  “社会影响债券”和“为成功付费”产生之初各自成为独立的治理工具存在,二者并未形成互补的组合模式。特别是“为成功付费”模式,容易嫁接在现有教育公私合作存量项目上。因为存量项目有基础且可能初步显示出价值,投资者容易发现营利潜力而愿意参与。在美国,今天经济转型和就业紧缩的状况挤压了职业技术教育的发展,故职业技术教育不得不加快创新步伐,并不断开发出新的公私合作模式。政府也不断鼓励社会融资创新,筹集私人资本支持有投资回报前景的职业技术教育项目。其中,“社会影响力债券”能够给项目提供前期营运资金,项目最终以“为成功付费”方法根据成果绩效来由政府支付相关费用,如此公共福利和私人资本各得其所。利用私人资本为政府投资提供资金扩展了可用于社会服务供给的资源,投资者通过购买项目承包方关联机构的股份、获取决策权席位、提出投资附加条件、聘请中介机构对项目进行绩效管理等方式实现参与。政府通常会采用严格的多重管理手段来确保项目符合公共福利目标,如建立严格的数据收集系统,要求提交详细的分期财务报告和绩效报告等。此外,由于实施项目的前期成本和风险由外部代理人承担,纳税人不需要为项目付款,这在很大程度上分散了资金风险,减少了资金使用成本。社会创新融资的另一个优势是为资助者提供了保证,即他们的资金将以负责任的方式进行投资。“负责任”具体表现为:第一,由专业的研究支持项目计划;第二,由经过培训的专业人员具体实施项目;第三,积极寻求产出良好的结果;第四,提供基本的投资回报保障;第五,教育投资项目具有较强的抗周期性。教育领域的创新融资模式已经在高风险人群,如少年犯教育项目和再就业教育项目中证明了公共福利和私人资本都可以获得较好回报,体现了融资创新的合作原理在教育中的适用性。

  (二)“社会影响力债券——为成功付费”的应用设计

  较之于传统的“社会影响力债券”和“为成功付费”模式,二者合一的创新融资模式在基本流程上承继了既有的典型流程,同时又最大程度地结合了职业技术教育的特点。这种创新融资的基本环节包括5个步骤(如图1所示):第一,私人资本向主承包商支付或借出前期营运资金,融资创新模式便开始运转;第二,主承包商使用营运资金来雇用和管理服务提供商,无论是非营利性的还是营利性的,他们提供旨在实现职业技术教育改进目标的服务,服务提供商通常按服务付费或成本补偿的方式支付,并将部分付款与绩效结果挂钩;第三,独立的第三方评估员会确定服务是否带来了职业技术教育的改进;第四,如果评估结果达到预期目标,政府机构将向主承包商支付成功费用;第五,主承包商使用资金偿还私人资本贷方。至此,创新融资模式的一个完整周期结束。

  

图1 “社会影响力债券—为成功付费”运转流程设计

  资料来源:Overholser George,Klein Steven.The Potential Role of Social Innovation Financing in Career and Technical Education[R].Washington,D.C:Office of Career,Technical,and Adult Education,US Department of Education,2015.

  除了流程的承继和完善,创新融资模式在顶层设计和宏观架构方面也做出了努力。美国早在2009年便通过了《经济复苏与再投资法案》(ARRA),该法案明确了社会创新基金的20%要用于资助在州和地方层面探索新型的公私合作项目。[5]2014年10月,美国国会又通过了《劳动力创新和机会法案》(WIOA),8个社会组织获得了1190万[6]美元的职业技术教育联邦拨款,社会组织为计划参与创新融资项目的政府和服务供应商提供技术援助。《劳动力创新和机会法案》直指美国职业教育培养模式繁复、呆板和僵化的弊病,认为职业教育根本无法满足经济发展和美国战略的要求。因此,新法案除旧布新,取消了15个重复培训项目[7],提出帮助地方政府设计和发展灵活度更高的培训项目。与此同时,该法案提出使用同构绩效指标来评估项目运行状况。由此,美国改进了国家劳动力开发系统,为青年人、残疾人等敞开工作大门,加速培养具有全球竞争优势的现代劳动力。根据重新授权的《劳动力创新和机会法案》,劳动力委员会基金的10%(约2.23亿美元)将用于公私合作的绩效付费用途。[8]这笔资金将会撬动更大的市场力量参与职业技术教育。其扩大效应将随着项目展开逐步显现。2018年8月美国又通过《卡尔·柏金斯职业与技术教育法》(Carl D.Perkins Career and Technical Education Act)强化了《劳动力创新和机会法案》的相关要求。

  二、美国职业技术教育创新融资模式的特点及作用

  “社会影响力债券——为成功付费”模式在职业教育领域表现出了较强的适应性,逐步得到更多认可。新模式充分考虑了职业技术教育的特殊性,为职业技术教育发展带来了活力,并通过实施灵活的过程管理和科学的成果评价提升了效果。“社会影响力债券——为成功付费”模式的应用不仅推动了美国职业技术教育领域公私合作模式的变革,而且也带来了美国职业技术教育整体的转型升级。

  (一)职业技术教育创新融资模式的特点

  1.促进职业技术教育内容衔接

  在高中阶段,创新融资模式可以为职业技术教育计划创造更大激励,使其能够基于职业需求调整课程,促进青年人不同程度地接触各种职业。在新的融资方案中,私营部门的融资不仅仅是提供教育项目经费,而且也广泛介入职业教育发展。例如,方案中纳入相关行业的职业基准,把行业内认可的技术转化为基础课程,允许甚至激励学生在高中阶段就选择有关的职业技术教育课程,而且这部分课程学分可以用来抵扣未来职业技术教育或者高等教育的学分。通过严格评估学生这类职业技术教育课程的学业表现,可以充分肯定社会创新融资方案对扩大学生对职业技术教育课程的选择是非常必要的。那些有着明确发展规划的州和地方政府都可以运用此类创新融资方案扩大职业技术教育的影响,并且可能在短期内收获可观成果。

  2.学制和学业管理上更加灵活

  作为一项独立的投资计划,职业技术教育中创新融资可以使投资成为专属方案,为教学管理策略提供新的灵感,让职业技术教育与普通学业发展能够灵活融合。这类投资方案可运用于职业教育学制,职业学院作为“校中校”(schools-within-schools)为学生提供围绕行业或者专业组织的灵活预科学习,其他类似于关联学习计划的干预措施也可以采用创新融资模式。在更加灵活但又与就业紧密相关的职业培训中,创新融资模式能够以更加突破常规管理的方式运行,它通过扩展基于工作岗位的实习、实训和“做中学”,或者提供基于能力的应用性和参与性学习,从而扩大社区大学生对高质量职业技术教育课程的学习选择。为了吸引更多的学生参与此项计划,创新融资模式为参加的学生提供灵活的学分,为学生提供专职的职业顾问或社会支持,更为成年学生提供如儿童日托或交通津贴等来支持他们参与计划。

  3.对项目结果进行科学评估

  创新融资模式的推广速度受到社会服务提供商项目评估能力的影响,毕竟现有绩效指标未必都能获得有效或可靠的数据支持。虽然近年来数据资源得到了极大的改善,但在收集可用于准确评估项目成果的职业技术教育数据方面仍有欠缺。在数据的基本要求方面,必须保证能够获得准确、有效和可靠的数据,才可评估经济和社会投资回报率。在评估方法方面,创新融资方案特别重视“反事实”指标评价和实验方法应用。例如,在劳动力发展领域,“成功的支付”可能不仅取决于有多少参与者获得就业,还取决于有多少参与者没有获得工作。在评估过程方面,评估可以随着时间的推移跟踪学生表现,持续跟进比较对照组学生的失业率净差异检验项目效果。许多非营利结构对评估也很关注,但因为严格的评估研究需要采用复杂的实验方法,故其工作量和复杂性超乎寻常。在创新融资模式中,缓解此问题的关键是更有效地利用联邦和州范围的管理数据库,政府加大对数据库的建设,持续开发成熟稳定的科学评估方法。

  (二)职业技术教育创新融资模式的作用

  创新融资模式对美国职业教育的发展起了积极的推动作用。一方面,社会创新融资促进了职业技术教育公私合作模式的变革。公私合作模式在职业技术教育领域有着良好的发展前景,但其发展过程也遇到了治理方法和工具的瓶颈。创新融资模式重视和强化信息数据的作用,深度结合大数据技术,无疑给公私合作治理体系的创新提供了工具驱动。有学者认为,这是倒逼教育治理体系逐步走向适应时代要求的数据驱动式变革。[9]美国职业技术教育的创新融资模式正在建立和健全全国性数据系统,其中主要包括国家学生信息交换中心、各州就业保险数据库、各州纵向数据系统、工资记录交换系统和联邦就业数据交换系统等。数据系统可以提供支持公私合作决策的有效数据,诸如高中或大学毕业率、大学入学率、就业率、失业率和收入等指标可用来支持决策,并验证成果。职业技术教育拥有多类型且灵活的计划和教育机构,及时跟踪记录学生群体的学业和就业状况有利于通过数据手段改变和创新公私合作治理模式。例如,美国关于中等水平职业技能工作机会扩展的数据,能为“社会影响力债券——为成功付费”对职业技术教育的投资提供令人信服的证据;对熟练工人短缺状况的预测,可吸引更多的学生通过职业技术教育和接受训练而获取工作机会。[10]

  另一方面,社会创新融资促进了职业技术教育的转型升级。当前,职业技术教育正面临新一轮的转型升级挑战,在职业技术教育成熟的国家,如德国,传统双元制模式也面临着变革。新的挑战包括以人工智能为代表的新技术革命对劳动力需求产生的影响,复苏乏力和反全球化风潮导致经济周期调整带来的就业不确定性等。多重挑战的叠加迫使职业技术教育必须做出回应。创新融资模式建立了新的机制,促使这些挑战转化为正向的激励渗透到职业技术教育中,强化了职业技术教育与职业变化、产业调整、经济增长与社会发展的深度关联,激发了职业技术教育新的发展动力。创新融资模式倾向于设置易于测量和量化的具体目标,包括直接收益如参与者的就业率、工作时数和工资增量等,目标和结果直接指向教育成果的市场表现。在新模式中,职业技术教育更容易体察市场和社会需求的变化,能够适时调整结构与目标,通过转型升级应对各种外在的不确定性,从而使职业技术教育在变动不居的时代具有更好的适应能力。创新融资模式还可以溢出一系列其他的积极效应,如减少资金成本、税收增加、失业救济金减少、青少年犯罪减少、贫困家庭临时补助的减少等。从某种程度上说,创新融资模式的作用已经超越职业技术教育领域甚至是教育领域,它促进职业技术教育转型升级为一种包容性的社会问题综合解决方案。

  三、美国职业技术教育社会创新融资模式的启示与借鉴

  经济复苏乏力的影响迫使政策制定者更加关注劳动力的发展,特别是重视提升年轻一代劳动力的职业技能。美国政府越来越关注受教育者劳动技能的形成与提升,千方百计为职业技术教育发展提供便利,推广创新融资模式便是其中的努力之一。然而,无论是在美国还是在中国,因为关涉敏感的金融和公共福利,教育融资成为一个富有挑战性的话题。社会创新融资模式还处在优化设计和试用阶段,但它毕竟凝结了美国这个领域多年来的经验,可以启发职业技术教育公私合作模式的变革。

  (一)以融资活动为主线推动深度融合

  美国职业技术教育社会创新融资并非完全是因为政府投入有限,预算约束导致的投入有限只是社会创新融资的外在推动力,而教育与社会深度融合的需要才是创新融资的内在牵引力。因此,仅把社会创新融资作为单纯扩大经费来源的手段,其作用无疑被弱化了。美国职业技术教育领域公私合作的经验说明,要使职业技术教育取得成功,必须引导更多的家庭、机构和平台参与公私合作项目,参与者能够担任赞助者、咨询者和评价者的多重复合角色,要能促进职业技术教育与社会发展的深度融合甚至无缝衔接。由此,职业技术教育才能获得广阔的政治认可、社会认可、市场认可和专业认可。

  创新融资应该具有一种广义资源观,融通的不仅是资金,更是其他如理念、信息、技术、管理等资源,公私合作应当是立体化的深入协作与相互成就。美国在推进职业技术教育领域融资创新时就逐步形成了围绕融资为主线的深度融合特征。第一,促进营利性贷款、慈善性贷款、捐赠、投资和公共经费等多渠道的资金融合。深度合作会形成多元化的经费网络基础,融资方案中的前期资金是市场基于增值的预期而投入的,如果前期投入资本数量有限,则需要更多其他类型资本参与合作,投入资本并不必然要以政府或者私人来界定,开放的资源观与合作态度必将拓宽职业技术教育的发展空间。第二,促进教育、金融、财务、法律和人力资源管理等多部门的专业性融合。职业技术教育的融资活动不同于一般的经济活动或者教育活动,它触及的社会层面更深、更广,问题也更加敏感。要使职业技术教育融资创新项目取得成功,就必须有科学的专业管理,参与机构必须能够提供教育、金融、财务、法律、就业等方面的专业支持,这些支持最终汇集成为促进职业技术教育人才培养的整体性社会平台。美国的做法已经印证了,专业机构的参与将提升资源的利用效率和服务精准度。第三,促进职业教育内容与通识教育内容的融合。创新融资可以为职业技术教育计划创造更大的激励,使其能够关注基于广泛定义的职业途径而调整中学和高等教育课程,使青年人在学习一般知识的同时也接触各种职业。同时,职业技术教育也可采取基于行业和职业标准的严格的学习指导,该指导以行业认可的技术内容为基础,加速了学生进入职业发展规划的步伐。事实上,美国职业教育课程的改革在2010年后开始出现新动向,州政府和非营利组织开始资助社区学院和职业学院在高中高年级课程增加相关职业教育的内容。课程改革的动向已经越来越清晰,这在新的融资计划中更加凸显。[11]

  (二)重视人力资源与劳动就业部门的角色

  显然,把发展职业教育的重任完全系于教育部门是不公平的,事实证明也是不成功的。“社会影响力债券——为成功付费”创新融资模式的运行过程需要教育、财政、监管、劳工等多部门共同协作,其中人力资源与劳动就业部门成为协作体系中关键的粘合剂与催化剂。美国联邦政府和州政府的人力资源与劳动就业部门,特别是其劳工部自始至终都处于职业技术教育发展推动者和倡导者的位置。

  一方面,人力资源与劳动就业部门衔接教育部门与劳动力市场。在推动“社会影响力债券——为成功付费”项目实施过程中,美国的劳工部起到了重要的粘合与催化作用。它一方面衔接了就业部门,另一方面衔接了教育培训部门,并使得两者的合作产生化学反应。美国劳工部在2011年就开始试点“为成功付费”项目,并在之后证明了该项目在提供符合经济社会发展需求的人力资源方面具有显著作用。美国劳工部在几个重要方面协调了融资创新项目的实施:首先,它提高了地方政府和教育部门对社会创新融资的认识,如在马萨诸塞州促进了当地政府专注于劳动力问题。其次,它引导了市场行为,通过权威的数据和信息发布,引导了资本市场、劳动力市场更加关注和投入学校教育特别是职业技术教育。最后,劳工部与美国国家技能标准委员会(National Skill Standards Board)、国家技能联合会(National Skills Coalition)和全美制造业联合会(National Association of Manufacturers)等联合形成政策、数据和理论研究的共同体,共同为职业技术教育机构的公私合作提供全面专业的咨询与建议。

  另一方面,人力资源与劳动就业部门促进多层面、多类型机构之间的合作。劳动力市场和教育部门的连接是强连接,而公私合作中大量存在多部门之间的弱连接,如社区与职业教育机构、基金会与金融机构等。正是人力资源与劳动就业部门促成相关机构之间的弱连接,才使劳工部基金能够与其他联邦政府部门的经费、市场资本等结合在一起,形成密致的资金网络来支持公私合作项目。美国劳工部的催化作用体现在促进了联邦政府、地方政府、社区、基金会、私人资本等机构的合作,而机构间的合作恰好融通了政府拨款、基金会捐赠、雇主投资等多种渠道。人力资源与劳动就业部门把自己定位为服务和协调角色,而不是定位为统领和裁判的角色,这一点至关重要。作为服务和协调角色的人力资源与劳动就业部门,可以从更多角度提供决策服务和客观建议。实际上,在美国劳工部的协调下,创新融资计划有力推动了公私合作模式的突破创新,公私合作已经不仅仅是政府与私人资本的双方合作,而是成为三方甚至多方合作。[12]这无疑扩大了创新融资模式的社会基础。

  (三)为项目提供有力的数据和信息支撑

  “社会影响力债券——为成功付费”的设计与运行特别需要数据和信息支撑,无论是前期的项目规划与论证,还是后期的项目评估与终结,都需要数据和信息参与。美国职业技术教育社会创新融资模式体系中,几乎随时随地都会发现数据和信息对项目的重要作用。

  首先,对人力资源供求、职业和岗位供求相对准确的分析预测是项目设计的重要基础。准确的规划和预测能够增加投资确定性,减少融资项目的风险,使项目具备稳定的获利能力,从而增强职业教育融资项目吸引力。职业技术教育发展特别需要对接好国家社会人力资源的需求,无论是应对国际经济变局还是推进国家重大战略,无论是满足行业发展需要还是顺应技术变革要求,都需要做好人力资源需求的规划和预测。教育部门制定的教育发展规划实际上是培养人才的体量、结构和质量的规划,它的依据必然是国家和社会的人才需求状况。美国劳工部以前瞻性的眼光对人才需求进行科学严谨的分析和预测,规划人才和技能发展的蓝图。它建立了广泛的信息和数据收集网络,特别吸收用人单位和雇主参与制订职业教育发展规划,用人单位或者雇主可以为教育发展规划提供咨询,把市场需求直接传递给职业技术教育机构。

  其次,客观、准确的数据和信息对项目的评估、终结具有决定性作用。美国之所以在体制教育中选择职业技术教育作为大规模融资创新的试点,就是看中了其在教育成果、效果和效益方面相对于其他教育更具有可量化的特征。这与美国此前开展的创新融资应用一样,力求以量化结果作为融资项目评价的核心指针,通过多口径、多渠道、多部门的数据和信息收集,相对准确地评价融资项目效益。针对职业技术教育创新融资项目的实施结果可以收集项目群体的毕业率、就业率、就业保持率、失业率、再就业失业率、职业流动状况、受教育者薪酬待遇和雇主满意度等。这些数据相对于其他隐性的教育效果而言更容易测定和掌握,同时对判定结果的指针作用也非常强有力。运用收集到的数据和信息,职业技术教育创新融资项目的执行状况就可以得到相对准确的评估,成本收回和利润回报的确定就有了依据,融资项目也因此具有了更加全面的可操作性。

  (四)公私合作中放权和赋能需同步进行

  美国教育领域的公私合作进程说明,决策权力下放并采取激励策略是地方公共机构与私营部门合作进程的关键步骤。地方政府的权力扩大和来自联邦、州政府的拨款激励促进了公私合作模式用于职业技术教育领域,教育机构也在自主权扩大和资金激励下不断自我更新和创新,职业技术教育发展的活力明显增强。

  放权是政府放松权力约束,给予较低一级机构和组织更多的行动空间。美国的政体组织形式使得州政府具有很多自主权,但是在州内或者地区内仍旧存在放权问题。公私合作伙伴关系特别需要注意放松权力控制,美国职业技术教育创新融资设计中强调了允许政府可以克服诸多运营限制,利用某些私营组织提供的专业服务。创新融资模式设计将职业技术教育发展的大部分权力,如经费划拨、课程管理等权力全部下放给各级政府和各类组织,甚至是交给社区和职业院校。政府灵活开放的态度和宽松的权力空间能够给市场传递积极信号,美国成熟的金融和资本市场很快察觉到了此类项目的潜在收益,并基于这种预期积极参与职业技术教育创新融资项目。因此,放权可以促进各级政府和各类组织的开放教育领域,利用预期引导市场资本参与并形成公私合作格局,从“冲击—反应”被动治理模式转化为“预期—战略”主动治理模式。[13]

  公私合作模式中的赋能主要是通过增强参与各方特别是政府的履约能力,达成项目的最终目标。在美国,创新融资在职业教育中能否得到市场的有效回应,很大程度上受到私人出资者对联邦、州或地方政府履约能力判断的影响。如果政府不具备良好的履约能力,那么主要靠政府信用支撑的融资活动就无法获得良好回应。赋能的首要任务便是提升政府在融资创新中的履约能力。除此之外,政府还需要提升塑造良好融资环境的能力。公私合作项目特别是融资债券项目对环境因素非常敏感,虽然可以使用特殊的偿债基金和授权立法来满足私人出资者的要求,但职业技术教育可能遇到的很多不确定因素增加了融资项目实施难度。因此,应当打消潜在投资者的顾虑,系统改造投资环境,特别加强政府在预期引导、契约精神、协调资源和监督管控方面的能力,并通过保障存量资金、增加转移支付和提高补贴的形式切实加强政府在运行项目中的统筹和协调能力。

  参考文献:

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作者简介

姓名:田晓伟 牛睿 工作单位:西南大学教育学部

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