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国际职业教育公私合作伙伴关系的模式、特点及启示
2020年12月31日 09:43 来源:《高等工程教育研究》2019年第3期 作者:刘云波 涂晓君 字号
2020年12月31日 09:43
来源:《高等工程教育研究》2019年第3期 作者:刘云波 涂晓君
关键词:公私合作伙伴关系(PPP);职业教育;制度安排

内容摘要:

关键词:公私合作伙伴关系(PPP);职业教育;制度安排

作者简介:

  作者简介:刘云波,北京师范大学教育学部讲师;涂晓君,北京师范大学教育学部硕士研究生。

  内容提要:长期以来,公私合作伙伴关系(PPP)在国外公共产品的供给领域发挥着重要的作用。PPP在职业教育领域的应用和影响正逐步引起人们的重视。根据公共部门和私人部门在职业教育生产方面所扮演的不同角色以及是否涉及产权问题,国际职业教育PPP模式可以被划分为四类制度安排。这四类典型实践案例呈现出了互利共赢、项目问责诉求增强、深入教学活动中心和教育技术创新等特点。借鉴国外经验,国内PPP探索应着重解决职业教育供需不平衡和财政资金使用效率不高等问题,建议从强化监管、设立指引信息平台和利用互联网先进技术等方面做出更多努力。

  关 键 词:公私合作伙伴关系(PPP);职业教育;制度安排

  标题注释:国家社科基金青年项目“项目制下财政专项资金影响高等职业教育发展的效果分析研究”(15CGL057),北京市自然科学基金青年项目“北京市劳动者的技能错配水平及其影响效果研究”(9184026)。

  公私合作伙伴关系(Public-Private Partnerships,PPP)兴起于20世纪70年代的英国,最初被应用于收费公路、供水服务等项目,后来作为一种有效的融资模式,得到迅速传播。目前,PPP模式已经覆盖社会福利、教育、健康和医疗服务等领域,逐渐成为新公共管理改革的一项重要内容。

  职业教育与PPP模式之间存在着天然的契合。首先,公办学校的职业教育课程往往与劳动力市场脱离,培养的毕业生并不能满足企业和经济发展的需要[1],企业的参与对于提高职业教育的质量非常关键。而且,企业对技能人才的需求是在时刻变化的,这要求职业学校与企业建立一个长期、稳定的联系机制。其次,职业教育的成本比同级的普通教育更为昂贵,无法完全通过公共财政和个人来承担。这一点在发展中国家表现更为明显。[2]这就需要引入私营部门来扩展职业教育经费的来源,提供更多的入学机会。因此,研究并探讨国际上已开展的职业教育PPP模式,具有较强的现实意义,可以为国内职业教育的发展实践提供借鉴,并为相关政策制定提供参考依据。

  一、职业教育PPP的提供机制

  由于PPP模式在实践中不断革新,目前国际上并未有一个明确、统一的PPP定义。国际机构和学者多从公私合作、提供公共产品或服务、利益共享和风险共担等典型要素来界定。[3]本文从最广泛的层次上定义职业教育的PPP模式,即涵盖了一切公营部门和私营部门关于职业教育的合作关系。它既包括国家、地区层面的制度安排,也包括建设、投资和日常运行等环节的项目建设。

  为研究职业教育PPP模式的分类,有必要首先对公共产品与服务的提供机制加以介绍。依照萨瓦斯的理论,公共服务提供的制度安排根据生产者和安排者在公、私部门之间的不同,可以主要分为政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、特许经营、补助(凭单)、自由市场、志愿服务、自我服务等9种形式。[4]而我国的职业教育作为一种公共产品,其供给受到政府的管控,由政府决定通过何种方式来提供、供给的水平以及筹资机制等问题。可以说,政府是职业教育的安排者或者说提供者。

  因此,结合公共服务制度理论,职业教育PPP的制度安排主要涉及生产者为公共部门时、私人部门参与合作与生产者为私人部门时、公共部门参与合作的政府服务、合同承包、特许经营、补助(凭单)等形式。并且,依据PPP中产权要素的重要性,笔者从产权和生产者两个维度出发,把职业教育PPP的各种发展模式细化为四大类安排(见表1)。

  具体而言:

  第一,对于政府举办的公办院校而言,当政府作为安排者,把举办的责任(支付资金)部分地转移给私营部门时,改变了职业院校的产权结构。可以采取的形式有与企业合作筹资办学,或者出售公办学校的部分股份给私营部门。

  第二,对于政府举办的公办院校而言,当学校的产权结构不发生变化,引入私营部门参与到学校的建设、运营和管理等环节。PPP的典型形式有(与私营企业的)校企合作、教学/安保等服务外包、公办民营等多种形式。

  第三,对于私人举办的职业院校而言,私营部门对学校的融资、建设和运营承担主要责任,学校的控制权和所有权之后会移交给公共部门。这主要涉及BOT(建设—运营—移交)、BOOT(建设—拥有—运营—移交)等模式。在职业教育领域主要以私立学校改制、授权合作开发等方式呈现。

  第四,对于私人举办的职业院校或职业教育项目而言,在不涉及学校/项目产权时,政府有多种方式开展与私营部门的合作。在以往传统的公共物品领域,引入私营部门,以BOO(建设—拥有—运营)等模式开展公私合作。合同承包是职业教育PPP模式一种较为典型的模式,政府既可以与私营学校签订协议直接“购买”职业教育服务,并根据投入或产出水平付费;也可以通过政府管理、运营民办学校来实现,即民办公助。此外,政府可以直接通过资金补贴、税收减免、提供低息贷款或贷款担保等对民办院校进行补贴,也可以向受训者发放涵盖民办院校(机构)的学券来补贴受训者。特许经营是较为少见的一种PPP模式,政府可以委托某些符合资质的民办机构开展特定内容的职业教育培训项目。

  二、国际职业教育PPP的典型模式

  在对经合组织(OECD)、世界银行(World Bank)、联合国教科文组织(UNESCO)等国际组织关于职业教育发展的文献研究基础上,按照前文的制度安排框架,本文梳理并总结了国际职业教育PPP实践的主要模式。

  (一)公共部门提供、私营部门部分出资模式

  这一种类型比较典型的模式有:与企业合作办学的德国“双元制”教育体系;以印度、牙买加为代表的国家培训基金体系①。政府部门和私营企业合作成立信托基金支持职业教育培训的PPP模式比较普遍,目前在世界各地约有62个国家采用了这一模式。这些项目包括职前培训基金、企业培训基金、信托培训基金等等。

  为补充职业教育培训经费,印度政府通过与私人部门联合成立国家技能发展基金来支持职业教育和培训。一份关于印度职业教育改革的报告指出[5],目前仅有2%的印度工人接受过正规的技能学习和培训,只有2.4%的工人接受过任何形式的职业教育和培训。为应对印度经济的快速发展对技能人才的需求,印度面临着一个巨大的技能人才缺口。对此,印度期望通过PPP模式,吸收私营部门的资金以及由私营部门设计职业教育培训课程等等,来提升职业教育和培训的发展水平。职业教育培训基金的建立是近年来的一项典型的PPP实践。该基金51%的股权在私营部门,49%在政府手中。该基金主要用于资助私营部门设立职业培训机构,以股权出让和贷款等方式提供资金支持。目前,印度已经批准了18个高速发展行业的培训中心成立申请,主要集中于制造业和服务业领域。此外,印度的工商联合会接管了工业培训学院(Industrial Training Institutes)。在世界银行职业培训提升计划的支持下,这些工业培训学院正在努力提升培训水平。同时,全国约有1400所工业培训学院通过PPP模式进行升级。[6]通过国家技能发展基金的运作,印度私立职业培训机构得到了快速发展,受培训学员的数量大幅度增加,缓和了工人技能培训不足的矛盾。但这些机构的培训质量仍有待考察。

  为了促进本国人力资源发展,牙买加政府设立国家培训信托基金来负责支持和监管雇员的培训。该PPP项目的资金按照所有在册雇员的薪资总额的3%征收。信托基金由公共部门、私人机构和社会代表共同组成的指导委员会负责管理,作为公共部门受教育部领导并开展职业技术教育工作,私人部门参与了职业技术教育项目的设计和实施。委员会开展的项目包括:全牙买加社区培训项目;借鉴英国国家职业资格体系进行资格证书制度建设;建立“单位能力标准”新标准体系;探索新模式按照国际标准培训和认证牙买加劳动力;支持各类培训项目,包括在校生培训、毕业生培训项目、学徒培训项目及职业培训和发展机构的项目等;整合信息与通信技术开展综合技术培训;与关键出口行业(铝土矿行业和医护行业)、牙买加雇主联合会及其他私人部门机构合作等。国家培训信托基金对于技能的培训一直走在国内前列。截至2008年,该项目已经培训了10万人次,大幅提高了雇员的劳动生产率,增强了雇员的流动性和竞争力。[7]

  (二)政府提供、私营部门参与学校运营

  这一模式通常为引入私营企业参与到公办学校的管理、运营、教学服务等环节。比较典型的模式有:印度职业学校的教学服务外包和补助学校(公有民营),以及美国和新加坡的校企合作项目。

  印度的教学服务外包节省了学校一定比例的成本支出。PPP模式作为推动包括职业教育在内的教育系统发展的重要运行机制,被印度的人力资源发展部明确列入2011年制定的“十二五”发展规划中。[8]PPP模式被用于学校运营管理的各个环节,传统的学校活动和学校服务被外包给私营部门,学校运营成本下降。目前,印度的学校中包括学校大楼建设,多次采购的印刷课本、笔记本电脑、设备、图书及制服等,还有安全、清洁、供电、测试、数据处理、咨询、证书打印和教学辅助等各种服务实现了政府采购。更进一步,学校将计算机教育、午餐服务、体育课、图书馆(阅览室)运营外包给私人合作者。一般来说,多数私营企业会集中到一个或少数几个学校环节。例如,一个私企承担了1000所学校的计算机教育,或者100所学校的安保服务等。

  为了提升学校运行效率,补助学校(AidedSchools)是印度较常采用的另一种PPP制度安排。补助学校由私营部门管理,政府给予学校大量的资金支持。在这类学校中,学生主要来自弱势群体家庭,学生无需缴纳或者缴纳很低的学费。把公办的职业院校委托给私营机构进行管理,初衷在于利用“私立部门更有效率,管理更优良、更专业”等优势,避免公办院校的官僚制成本。但在实践中,这一体制暴露出了一些监管方面的问题。最突出的问题在于,由于教师的工资是由政府支付,但学校管理归于私营部门,使得教师的责任感相对较弱,问责机制不畅。私人管理学校的体制优势,还需要更进一步的研究和评估。

  新加坡南洋理工学院通过校企合作不仅提升了自身人才培养质量,而且积极为当地企业培养急需的人才。校企合作是一种最为普遍的职业教育PPP模式,其核心在于学校与企业双方在培养职业人才过程中实现利益共赢,实现职业教育资源的优化配置。新加坡南洋理工学院的校企合作促成了由雇主代表和来自不同企业的教师组成的董事会,这些合作也给学校带来最新的设备捐赠。通过伙伴关系的建立,一方面,企业的员工帮助学院做项目,将企业的真实环境引入到教学环境中,使学生在“项目化”教学模式下提高实践能力;另一方面,学院反过来帮助企业发展商业化生产过程,理工学院的教师参与他们企业同行进行的创新、技术和产品开发。这一合作关系同时为当地企业,尤其是新兴工业,如纳米材料、生物材料、功能性陶瓷和信息安保等行业,培养出了大量行业高度需求的毕业生。

  美国马里兰州的职业科技教育项目提供了高质量的劳动力,为本地吸引并留住工商企业做出了重要贡献。马里兰州有50%的高中生注册了职业科技教育(Career Technology Education,CTE)项目。学生在普通高中上半天的课程,另加2~3小时的CTE课程。后者通过提供广泛的职业机会,帮助学生规划和探求未来接受上一级教育和职业发展的途径。这一项目的重要特征之一是,马里兰州的教育局与数百家本州商业和行业伙伴紧密合作,共同创立了“职业集群框架”(Career Cluster Framework)。职业集群框架根据核心商业功能制定职业途径,指导教学计划的发展,从而为学生提供了全方位的就业机会。[9]CTE项目采取积极主动的做法满足企业对劳动力的需求,由此使工商业领导成为教育的合作伙伴,建立了稳定的合作共赢机制。

  (三)私人部门提供、回归公共部门模式

  这一类模式涉及私立学校的产权问题。发展中国家一般会采用BOT、BOOT或者私立学校改制等模式来发展职业教育,这方面以印度和尼日利亚的BOT和BOOT模式为典型代表。

  印度政府通过BOT、BOOT等多种模式与私营部门展开合作,汲取私营部门资金增加职业教育的供给。举例来说,在BOOT(建设—拥有—运营—移交)模式中,政府一般授权私营机构合作开发成立职业教育培训机构。政府仅提供有限的资金或其他收益(税收减免),私人机构在一定时期(通常为25~30年)承担了学校设计、建设、运营和维护的风险;这段时期,开发者由法律或者规定授权收取一定的费用(学费)。约定到期后,私人机构按照约定免费或者将所有权转移给相应的政府部门。2011年,印度财政部的项目建设数据库显示,当年约有68%的教育PPP项目采取了BOO/BOT/BOOT模式,其中包括了安得拉邦的技能发展中心项目、旁遮普邦的综合技术中心建设项目。[10]通过这一方式,印度政府在短期内迅速建立起一批职业技能中心,为经济不发达地区的学生提供了更多职业教育训练机会。

  类似地,尼日利亚政府对职业教育的财政投入较少,尝试通过BOT或BOOT模式来发展职业教育。在尼日利亚,职业学校的实训设施普遍较差,多数职业学校的实训设备设施并不适合教学所需,既缺乏足够的日常维护,也无法及时更新。在这种情形下,利用私营经济充足的资金和高效的管理来提高职业教育的办学条件成为一个可行的出路。一个典型例子是,前海洋银行(Oceanic Bank,现在的Ecobank)与德尔塔州立大学(Delta State University)合作建立了信息与通信技术中心。该银行负责技术中心的建造,在约定的期限内对中心进行运营管理,到期后再将中心交还给学校。这一做法无疑缓解了学校的预算压力、提高了设施设备的使用效率,但人们对于这一长期合约的绩效评估的困难性表示担忧。[11]

  (四)私营部门提供、政府出资模式

  这一类型不涉及学校的产权问题。在各国的实践中主要表现为政府通过减免学费、专项补贴、税收减免等方式资助私立职业学校,也可以是向私营企业购买职业教育和培训服务。

  减免学费的典型例子是在台湾。中国台湾地区为了推行“十二年国民教育”的目标,减轻家长经济负担,在高等职业中学(相当于大陆的职业高中)阶段(含五专前三年)实施免学费措施。从2011年起,凡就读高等职业中学及五专前三年学生,家庭年收入在114万元新台币以下者,学费由政府补助。这一措施覆盖了私立学校。2013年,台湾高等职业学校中,私立学校占比为40.6%,学生数占比为62.4%。并且,“对于获学费补助私立学校,与公立学校之办学需同受严格监督与评鉴,以确保教学正常与办学品质”。[12]

  相比而言,澳大利亚政府更擅长运用专项资金的拨款方式,激励私营部门参与到职业教育的供给体系中。例如,澳大利亚各州/地区的职业教育在公共财政经费中常设有约5%~10%的资金采取竞争性项目方式。在这类拨款中,公、私职业教育机构处于同等的地位,通过公开竞标方式争取财政专项资金。该类项目通常是产业界和政府优先发展的、人才短缺的或者以弱势群体为培训对象的职业教育项目。澳大利亚政府试图通过更多的市场竞争,来推进职业教育办学质量的提升,提高资金使用效率。另一个典型例子是雇主激励性专项经费(Employer Incentives)。[13]它是澳联邦政府针对提供学徒制和脱产培训的雇主而设的,雇主可以获得联邦政府的一系列激励性专项经费补贴。初始时,雇主每培养一个获得二级证书的学徒制或者培训制员工,雇主可以从政府获得补贴1250澳元,三级证书则为1500澳元;并且,二者的证书完成后,可获得总额达2500澳元的奖励。目前这一资助范围扩大到所有雇主,资助金额也在不断提高。此外,各地方政府采取了类似的激励措施,昆士兰州政府2013年发布的“好技能,好机会”(Great skills,Real Opportunities)五年行动计划提出,要为企业提供5000澳元的补贴以鼓励用人单位留住参加学校学徒制培训的学生。其他地区也出台了为雇主和个人提供工资税退税、为学徒制和培训制提供完成奖金的政策。最近,澳大利亚政府还推出了一项为解决工人技术更新难题的基于企业的职业教育项目。联邦政府投入2500万澳元经费,被称为“生产力工厂计划”(Productivity Places Program),个别地区仿照设立了一些专门的人力资源发展项目。通过这些项目,政府努力促使注册培训机构与企业合作开展培训,其中政府资助企业来支付注册培训机构提供的培训服务。

  在购买服务方面,政府可以直接向本国的私营企业购买职业教育和培训服务。例如,沙特阿拉伯一家名为泰美集团(Tamer Group)的日用消费品和医疗健康集团,与沙特劳工部合作培训物流管理运营人员。按照协议,完成3个月的项目培训后,表现最突出的前20%学员由泰美集团雇佣,其次的30%由其推荐到其他公司工作,该培训项目由泰美集团与劳工部共同出资。[14]在政府购买的模式下,其参加的培训人员并不局限于本土。例如,雀巢公司作为一个全球领先的(瑞士)跨国食品制造公司,2011年在尼日利亚的阿各巴拉(Agbara)设立技术培训中心,以方便其员工定期学习新技术并熟悉其他部门同事。这些项目由公司或者外部机构组织。该中心从1000多名员工中挑选出16人进行常规培训,公司还将从16名学员中挑选5名到瑞士参加职业技术教育认证项目,这一海外培训项目由瑞士政府提供资金支持。仅2010年一年,雀巢的员工参加了53个海外培训项目和156个国内培训项目。[15]

  总之,从国际经验来看,PPP模式的政策目标主要可分为两个层次:第一是解决职业教育供需不平衡的矛盾。这又可以分为:①供给总量不足,即市场的职业技能人才需求总量超过了职业教育体系的人才培养规模。这就需要采取多样化的PPP模式引入社会资本,如牙买加等国与私营部门合作,成立国家培训基金;尼日利亚采用BOOT方式授权合作开发,弥补职业教育资金短缺的不足。②市场供给与需求存在结构性错配,即职业院校培养的技能人才与市场需求的专业人才存在专业不对口、技能不匹配的问题。这就需要充分利用私人部门灵活的机制,以校企合作为主直接培训企业需要的技能人才,如新加坡南洋理工学院与当地企业的伙伴关系等。第二是引入竞争机制,提升公办财政资金支持的效率和职业教育人才培养质量。应对的主要思路是引入私人部门参与办学,提升公办院校的办学效益,通过公平竞争来提升质量。例如印度职业学校的教学服务外包,节省了学校运营成本;澳大利亚采取竞争性和激励性的专项补贴模式,沙特和瑞士向企业购买培训服务的项目等。

  三、国际职业教育PPP发展的特点

  通过前文的梳理,不难发现,当前PPP在职业教育领域呈现出以下几个特点:

  (一)PPP是在满足公、私双方需求的基础上达成的项目合作

  成功的、可持续的PPP模式需要明确公共部门和私营部门各自的需求,内部建立起一套安排合理的利益共享机制,以实现双方共赢。例如,尼日利亚的BOOT模式中,私立银行在约定期限内管理信息与通信技术中心并收取一定费用,保证私营企业有利可图;同时,政府获得了私营资本对技术中心基础设施的投入,增加了职业教育供给。又如,在沙特劳动部向泰美集团购买职工培训的项目中,泰美集团可以获得所需的优秀技术人才,而政府则吸引私营企业参与、提高了职工培训项目的培训质量,为整个行业提供急需人才。但要注意的是,PPP并非灵丹妙药,适用于所有的情形。至于是否要采用PPP、采用何种模式的PPP要根据具体的项目需要来决定,主要是根据政府的政策目标来选取合适的发展模式。

  (二)PPP的发展增加了对政府监管体系和项目问责的诉求

  职业教育PPP模式本质上是一种公共服务制度的创新。这种制度创新面临着如何应对教育质量保障的治理和公共财政资金的监管的挑战。例如,澳大利亚的竞争性专项资金,作为一种财政支持的PPP项目采用了绩效拨款方式,并以项目的产出表现为经费拨付标准。在这类财政补贴的项目中,人们逐步意识到评估资金的使用效益和建立问责机制的重要意义。政府和纳税人期望对这类项目进行专业的评估,以论证PPP模式的优越性。此外,针对公办民营等模式,已有的部分实践案例,如印度的补助学校,暴露出了管理方面的问题,民众对政府的监管体系提出了更高的要求。

  (三)PPP模式正从外围深入到教学服务的中心环节,私营部门的影响力在逐步增强

  经过几十年的发展,职业教育PPP模式正从初始的学校大楼建设发展到后勤(餐饮、清洁等)、安保服务以及设备、图书、制服等采购外包,到近年来的图书馆运营外包、课程外包(计算机课、体育课)和数据处理、咨询、测评等服务外包活动。这一点在印度的教学服务外包模式中表现最为明显。尤其是近些年来,各地的实践者纷纷表示,不应只关注职业教育PPP吸纳私人资金的功能,更应该重视其与企业建立长期、稳定的联结机制的重要性,这无疑抓住了职业教育发展的关键环节。

  伴随这一趋势的是,各国的私营部门在职业教育政策制定方面所发挥的影响力愈来愈强。这表现在,私营部门从牙买加的国家培训信托基金中参与国家层面的职业技能资格认证,到在美国马里兰州的职业科技教育项目中参与地区层面的人力资源教育发展计划和行业内职业技能水平的考评,再到新加坡南洋理工学院中参与校内职业教育课程的设计等多个层次。

  (四)教育技术的发展为PPP创新传统教育机制带来机遇

  PPP作为一种新型的管理模式,不仅具备管理的一般职能,还兼具融资、利用新技术和机制创新的职能。尤其是在利用新技术方面,当前互联网技术的发展,使得职业教育不断突破原有的学校运行机制,打破现行的行政区划界限。例如,在印度,互联网技术的发展使得数千所学校的课程教学外包服务成为可能,降低了职业教育的社会总成本。鉴于此,有理由相信,只要合约对责任双方的利益界定清晰,学校教育的任意一个环节应该都可以拆分出来,通过PPP模式进行运作,重新构建教育的内涵。

  四、国际经验的启示

  党的十九大报告中提出“完善职业教育和培训体系,深化产教融合、校企合作”,但中国职业教育发展的客观现状——以公办学校占绝对优势的办学体制与公共财政为主的投入机制,与“产教融合、校企合作”的发展重点难以匹配。具体而言,一是伴随着产业结构的升级,不同水平的技能人才培养成本在不断分化。[16]而无论是常规性拨款还是专项资金,传统的财政拨款机制均很难在公办学校之间采取生均投入水平差异过大的分配模式。二是拨款的机制缺乏激励。传统、粗放的经费投入方式导致学校缺乏与市场相结合的动力[17],学校微观改革动力不足,甚至可能愈加偏离市场。与此同时,由于激励手段有限,企业依然很难解决培训的外部性和“搭便车”等问题,参与职业教育显得动力不足。总之,中国职业教育经费投入机制所面临的困境要求引入新的发展思路,提升办学活力。

  而国内的职业教育PPP实践模式尽管较为复杂多样,但主要停留在浅层的校企合作和通识课教学外包,以及较深层次的实训基地共建和二级学院混合所有制建设等形式,涉及院校产权的混合所有制改革则鲜见。可以说,中国尚未形成一个未来职业教育PPP稳定发展的方向。

  在借鉴国外PPP实践经验的基础上,结合其发展特点,对中国职业教育领域探索PPP模式建议如下:

  第一,以目标为导向,探索适合区域经济发展的职业教育PPP模式。要对项目双方的利益诉求尤其是公共部门的职业教育发展需求进行精准评估。在共赢的机制设计下,公、私双方对PPP项目的预期结果可以达成一致意见。在此基础上,结合各地区经济发展现状、产业特点和职业教育的存量,建立灵活的、差异化的职业教育PPP模式的探索。不妨在产业欠发达、职业教育供给不足的地区,加强引入合作培训基金、BOT等模式,弥补职业教育经费投入不足的缺陷;在产业较发达、职业教育发展较为成熟的区域,重点引入政府购买、竞争性专项补贴、税收优惠等激励机制,提高资金使用效率,优化教育质量。

  第二,理清体制机制的障碍,强化对PPP项目的监管。针对多种形式的PPP实践探索,政府的政策应当及时跟进:一方面从宏观角度,把握PPP发展的大方向;另一方面清理阻碍职业教育PPP发展的政策束缚。要明确的是,PPP并不等同于完全私有化。因此在公私合作伙伴关系中,公共部门始终发挥着重要的作用,政府对各类项目拥有基本的监管、问责的权利,这也是政府的职责所在。对已经开展的PPP实践项目,既要给予发展的空间允许创新探索,也要保证后期持续的监测和问责工作。在技术层面上,可以考虑采用建立严谨的监测流程、制定科学的项目绩效评估标准等手段来尽量规避公私合作过程中私营企业趋利性所导致的“市场失灵”问题。

  第三,设立为PPP实践服务的公开、透明的政策信息平台。梳理各级政府的职业教育发展政策与法规,引导并支持各级地方政府及各职业教育院校进行PPP项目备案,建立统一的职业教育PPP信息平台,并提供理论与实践指导。同时,借鉴其他阶段和类型的教育PPP的实践经验,结合职业教育的发展特点,建立PPP模式的工具箱系统,为中国不同PPP模式的实践提供翔实且可执行的操作方案。该平台的建立将有助于各地制定职业教育PPP模式发展的支持政策,并为进一步发展和监管PPP项目提供基础数据支持。

  第四,鼓励和支持私营部门采用前沿的教育技术手段提供职业教育服务,提高职教资源的配置效率。一方面,突破传统的学校办学思路,允许并支持职业学校将并不具备规模效应和成本优势的计算机、英语等非专业基础课程,以及可以通过虚拟网络技术实现的部分实训环节推向市场,创新办学模式;另一方面,鼓励和引导先进的互联网科技企业进军职业教育市场,为职业学校提供线上课程服务,以降低职业教育培养成本、提高人才培养效率。

  注释:

  ①由于德国双元制的相关文献资料已非常丰富,本文限于篇幅略去,重在介绍后者。

  参考文献:

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  [14][15]Enhancing Skills through Public-Private Partnerships in Education in Ukraine:The Case of Agribusiness[R].Paris,OECD,2012:19,55-56.

  [16]杨钋,王星,刘云波.制造业2025与技能短缺治理[R].北京大学社会调查研究中心,2017.

作者简介

姓名:刘云波 涂晓君 工作单位:北京师范大学教育学部

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