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王一涛等:民办高职院校的分类登记与可持续发展
2018年10月11日 14:17 来源:《教育与职业》 作者:王一涛 金成 字号
关键词:民办高职;分类管理;事业单位;师资队伍

内容摘要:短期来看,夯实办学基础,积极谋划升本是民办高职院校重要的发展机会。长远来看,发挥优势,凝练特色,努力培养职业技能型人才,是民办高职院校实现可持续发展的重要基础。

关键词:民办高职;分类管理;事业单位;师资队伍

作者简介:

  原标题:民办高职院校的分类登记与可持续发展

  作者简介:王一涛(1977-),男,山东即墨人,浙江树人大学中国民办高等教育研究院研究员,博士,浙江 杭州 310015;金成(1976-),男,江苏无锡人,无锡太湖学院副院长,讲师,在读博士,江苏 无锡 214064

  内容提要:《中华人民共和国民办教育促进法》和《中华人民共和国民法总则》的修改为民办高职院校登记为事业单位法人带来了希望,但由于相关法律不配套以及多个政府部门之间缺乏紧密配合,民办高职院校的教师在短期内依然无法享受公办高校教师的待遇。短期来看,夯实办学基础,积极谋划升本是民办高职院校重要的发展机会。长远来看,发挥优势,凝练特色,努力培养职业技能型人才,是民办高职院校实现可持续发展的重要基础。

  关 键 词:民办高职 分类管理 事业单位 师资队伍

  基金项目:本文系2016年度教育部人文社会科学基金一般项目“我国一流民办高校形成规律和发展路径的多案例跟踪研究”的阶段性研究成果(项目编号:16YJA880015)

  [中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2018)05-0011-07

  “截至2017年5月31日,全国普通高等学校共计2631所(含独立学院265所)。”①教育部公布的“全国普通高等学校名单”包括本科和专科两个层次,本科1243所(占比47.24%),专科1388所(占比52.76%)。专科高校中共有民办专科高校318所,占我国专科高校的比例为22.91%。专科层次的民办高校是我国专科高等教育的重要组成部分,也是我国民办高等教育的重要组成部分。一般可以将专科分成高职院校和传统专科院校,公办的专科高校中包括了不少比例的传统专科高校,而民办的专科高校中几乎全部都是高职院校。

  党的十九大报告指出,支持和规范社会力量兴办教育。就整体而言,民办高职院校和公办高职院校的发展水平存在巨大差距。2006年,教育部启动了“百所示范性高等职业院校建设工程”,全国共有三批共109所高职院校进入国家示范性高等职业院校建设计划。这些示范性高职院校中,只有苏州工业园区职业技术学院这一所民办高职院校。不仅是国家层面的示范校中民办高校很少,省级层面的示范高职院校中,民办高校也几乎没有,如浙江省22所省级示范高职院校全部是公办院校。民办高职院校不仅难以跻身各种示范校建设项目,而且随着生源下降,部分民办高职院校遇到了巨大的生存危机。当前位于省会城市和其他重要经济中心城市之外的民办高职院校的生存状况普遍不佳,许多民办高职院校已经终止办学。如何促进民办高职院校的健康发展,营造公办和民办特色发展、良性竞争的高等职业技术教育发展格局,是当前我国高等教育面临的挑战之一。

  教师是立教之本、兴教之源,教师队伍是民办高校健康发展的根本力量。但是,目前教师是民办高职院校的最大问题。教师问题的主要原因之一是民办学校教师不能按照事业单位的标准缴纳养老保险,所以民办学校教师退休后的社会保障力度远远低于公办学校教师,民办学校教师退休后拿到的退休金仅仅是公办高校教师的一半左右,由此导致民办高职院校难以吸引优秀人才。张伟东、吴华等学者发现,编制问题是导致民办高校和公办高校教师众多不公平竞争因素之一,没有事业编制的教师的组织承诺、工作投入明显低于有事业编制的教师。景安磊指出,身份编制不明以及由编制问题所带来的社会地位不高、待遇保障不足是我国民办高校教师权益实现过程中的主要问题。董圣足认为,解决我国民办教育发展的关键就是通过法人登记制度的改革,改变民办非企业单位的法人定位,让民办学校选择为营利性法人或者事业单位法人。

  2016年11月,全国人民代表大会常务委员会完成了对《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民促法》)的修改,此次修改的主线是对民办学校进行分类管理,即将民办学校分成非营利性和营利性两类,两类民办学校分别享受不同的财政扶持和政策待遇。为促进分类管理的实施,教育部、人力资源和社会保障部、民政部、中央编办及工商总局于2016年12月出台了《民办学校分类登记实施细则》(以下简称《细则》),《细则》规定非营利性民办学校可以登记为事业单位。法律和政策的变化给民办高职院校的发展带来了巨大的机遇。

  自《民促法》修改以来,笔者先后赴浙江、广东、广西、贵州、内蒙古、宁夏、陕西、山东、上海等多地调研,与相关省(自治区、直辖市)教育厅(教委)负责民办教育管理的处室负责人,以及民办学校的管理者进行了深入的访谈。本文将梳理《民促法》修改前后民办学校法人登记相关问题的政策,结合笔者的调查,提出今后优化民办学校法人登记制度的相关建议,并据此提出高职院校可持续发展的对策建议。

  一、《民促法》修改之前多数民办高职院校无法登记为事业单位法人

  分类管理之前,大部分民办学校无法登记为事业单位法人。《事业单位登记管理暂行条例》(1998年发布,2004年修订)指出,事业单位是指由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等社会公益活动的社会服务组织。据此,大部分民办高校是无法登记为事业单位的,因为大部分民办高校不满足“国家机关举办”和“利用国家资产”这两个条件。《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年通过)指出,民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织”。据此,大多数民办学校都登记为民办非企业单位法人。

  2017年,在一次有全国140余所民办高校领导参加的会议上,课题组向各民办高校与会代表发放了问卷,回收有效问卷89分,其中民办高职院校27所,独立学院14所,民办本科高校48所。民办高校整体上登记为事业单位的比例为5.6%,其中高职院校登记为事业单位的比例为7.4%。民办高校整体上登记为民办非企业单位的比例为87.6%,其中民办高职院校登记为民办非企业单位的比例为81.5%。还有1所民办高职、1所独立学院和1所民办本科高校登记为企业。由于大部分民办学校只能登记为民办非企业单位,这就造成《民促法》规定的民办学校与公办学校“具有同等的法律地位”的条款无法落实,也使民办、公办教师具有“同等的法律地位”的条款无法落实。

  分类管理之前,部分地区对民办学校的法人登记制度进行了探索,全国大约有10个省出台了允许民办学校登记为事业单位的文件,如浙江、湖南、黑龙江等,其中浙江省此项改革走在全国前列。根据浙江省《关于事业单位新进人员有关问题的通知》(浙人社发[2013]197号)和《浙江省关于机关事业单位养老保险制度改革若干问题的处理意见》(浙人社发[2015]153号)等文件精神,在浙江省登记注册并具有法人资格的民办学校(含民办幼儿园)中具有中级及以上职称的教师可属地参加机关事业单位养老保险。浙江省下发的《关于促进公办与民办学校、医疗机构之间人才合理有序流动有关问题的通知》(浙人社发[2015]155号)进一步指出,原在编公办学校教师流动到民办学校以后,可选择继续参加事业单位养老保险或参加企业职工基本养老保险,并按规定享受相应待遇。《浙江省人民政府办公厅关于开展建立各类事业单位统一登记管理制度试点促进民办公益事业发展的指导意见》(浙政办发[2016]14号)规定,凡具有国有资产成分且不以营利为目的民办学校,经事业单位登记管理机关审核同意,可登记为事业单位法人。根据这个文件,“民办学校只要有一分钱属于国有资产就可以登记为事业单位”。所以,浙江省内大多数独立学院都登记为事业单位,因为所有独立学院都有母体高校的无形资产投入,这些投入都属于国有资产。浙江省的很多民办本科高校和民办高职院校也登记为事业单位,因为很多民办本科高校和独立学院也有国有资产。

  需要指出的是,民办学校登记为事业单位不等于这些民办学校的教师拥有了事业编制,不等于这些教师就可以享受事业单位的社会保障和其他待遇。学校登记为事业单位和这些学校的教师拥有事业编制是两件不同的事情。根据笔者的调查,虽然部分省(自治区、直辖市)的民办学校可以登记为事业单位,但这些事业单位都是“自收自支”的事业单位,国家并不像对待公办学校一样向这些民办学校拨付相应的经费,这些民办高校的教师并不是在编教师。课题组的调查表明,登记为事业单位的民办高校中,只有17%的学校有在编教师,其中只有7.1%的民办高职院校有在编教师。《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法(试行)》(中央编办发[2015]132号)指出,社会团体和企业等组织举办的事业单位可以不纳入机构编制核定范围。这就在国家层面确认了实践操作的合法性。由于没有在编教师,一些民办学校管理者称这种事业单位为“假事业单位”。具体而言,“假事业单位”存在如下几个问题:

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姓名:王一涛 金成 工作单位:

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