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刘强:我国混合所有制院校所有权界定及其治理模式
2018年06月13日 15:01 来源:《中国职业技术教育》 作者:刘强 字号
关键词:分类管理;混合所有制;产权;治理模式

内容摘要:随着营利性与非营利性学校分类管理政策的颁布与实施,我国混合所有制院校财产所有权的“公私混合,非公非私”特性给学校财产所有权的界定和学校法人治理机制安排带来一系列新的难题。

关键词:分类管理;混合所有制;产权;治理模式

作者简介:

  原标题:分类管理视域下我国混合所有制院校所有权界定及其治理模式

  作者简介:刘强,厦门大学,福建 厦门 361005 刘强(1992- ),男,山东威海人,厦门大学高等教育质量建设协同创新中心、教育研究院博士生,主要研究方向为高等教育理论与管理。

  内容提要:随着营利性与非营利性学校分类管理政策的颁布与实施,我国混合所有制院校财产所有权的“公私混合,非公非私”特性给学校财产所有权的界定和学校法人治理机制安排带来一系列新的难题。对此,混合所有制院校改革的实质是财产所有权的“公私混合,非公非私”,明确混合所有制院校的营利与非营利属性是财产所有权界定的前提条件;营利性院校的财产所有权遵循所有权与经营权相分离的原则,学校财产所有权归出资者拥有,学校法人享有经营权,采取股东会与董事会分层治理模式;非营利性院校财产所有权归学校法人所有,采取董事会单层治理模式。

  关 键 词:分类管理 混合所有制 产权 董事会 治理模式

  中图分类号:G719.21 文献标识码:A 文章编号:1004-9290(2017)0027-0044-07

  2014年,国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》,明确提出职业教育要“创新民办职业教育办学模式,积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办职业教育;探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。该文件的出台与实施,为我国职业教育领域探索混合所有制办学提供了重要的政策依据,同时也是我国政府在教育领域进一步深化市场化经济体制改革的重要举措。然而,与经济领域国有企业的混合所有制改革不同,由于学校教育的公益特性和学校产权的特殊性,如学校产权具有“产权经营目标的多重性、产权重组的有限性、委托代理机制的差异性、产权经营的超稳定性、产权结构的社会化等特性”,[1]学校混合所有制改革面临着重重阻力,特别是在2016年新修订的《民办教育促进法》获准通过以后,民办院校推行营利性与非营利性分类管理将会给教育混合所有制改革带来一系列新的问题,加上我国民办院校产权存在着学校产权界定不清晰、产权流动不顺畅、产权保护不严格等历史遗留问题更是为教育领域的混合所有制改革设置了重重障碍。诸如,混合所有制院校财产所有权的界定与法人治理机制安排等一系列问题亟待予以解答。

  一、混合所有制院校财产所有权界定的前提条件

  在“公私分明”的社会发展阶段里,“非公即私”已成为衡量一切社会事物属性的重要标尺,学校财产所有权也依照“非公即私”的思维模式划分为“公有产权”和“私有产权”,学校组织也相应地被区分为“公立学校”和“民办学校”(亦称“私立学校”)。然而,随着自由市场经济的深入发展,集合公私之优势的混合所有制形式趋于盛行,这使得公私界限趋于模糊,给以往“公私二分,非公即私”的社会管理体制带来一系列的治理难题。

  (一)混合所有制院校改革的实质:财产所有权的“公私混合,非公非私”

  “混合所有制”概念最先出现和运用于经济领域,是建立在“公私二元”划分的基础之上,它的出现打破了“非公即私”的二元思维对人们观念的禁锢和束缚。如我们所知,坚持社会主义公有制经济是社会主义制度有别于资本主义制度的本质特征。然而,改革开放以后,随着中国特色社会主义理论的发展和国家市场经济体制改革的推进,“一元公有制经济”模式逐渐被打破,并逐步允许个体经济、私营经济、外资经济等非公有制经济形式与公有制经济共同存在和发展。1997年,在确立以社会主义市场经济体制改革为经济社会发展目标的以后,中共十五大首次提出和使用了“混合所有制”概念,即“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。[2]2013年,在系统总结我国混合所有制经济改革有益经验的基础上,中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步完善和发展了“混合所有制经济”概念,“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”,[3]明确了混合所有制经济的发展定位和实现形式,系统地阐述了混合所有制经济在我国社会主义市场经济体制的重要地位和作用。[4]之后,又将其延伸拓展到教育领域,2014年国务院颁布的《关于加快发展现代职业教育的决定》,明确提出:“要探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”

  何谓“混合所有制院校”?“混合所有制院校”是指学校办学资本由国有资本、集体资本等公有制资本和个体、民营、外资等非公有制资本相互交叉与融合而共同举办的新型所有制院校,它不仅包含国有资本和集体资本的交叉融合,也包括公有资本与非公有资本的交叉融合。在实现方式上,混合所有制院校包括联合办学(合作制)、股份制、职教集团、中外合作办学等多种形式,允许举办者以资金、知识、技术、管理、人力资本、仪器设备设施、土地等资本形式参与举办和发展学校教育。[5]也就是说,“混合所有制”改革实际上是将不同所有制形式的财产聚合在一起形成新的“财产集合体”,它是财产所有权的多元混合,将“公有财产”和“私有财产”交叉融合,破除了以往依照“公私二分,非公即私”来界定财产所有权的思维模式,造成混合所有制院校财产所有权的“公私混合”和“非公非私”的状况。如此一来,我们很难判定某所混合所有制院校财产所有权的“公私属性”。尽管我们可以依据学校资产中公有资本和非公有资本的占有比例大致判断院校的“公私倾向”,但是这样容易造成“以偏概全”的危险,侵犯出资者的合法财产权益。因此,如何界定混合所有制院校的财产所有权,直接关系到出资者的合法财产权益能否得到保护,决定着我们能否进一步激发社会出资者参与学校教育发展的主动性和积极性。

  (二)混合所有制院校所有权界定的前提:明确院校的营利性与非营利性

  清晰界定财产权利,明确财产所有权归属是产权主体行使财产权利,有效发挥产权激励约束功能的重要前提条件。在财产权利的诸多权能中,狭义的财产所有权是财产权利的基础性权能,直接决定着占有权、使用权、处分权、收益权等其他财产权能的配置和使用。因而,明确财产所有权的归属是清晰界定财产权利的重要内容。然而,与企业等营利性组织不同,学校教育并非以追求经济利益最大化为主要目标,而是谋求教育公共利益的最大化。因为教育从根本上来说是一项社会公共事业,带有天然的公益属性,并不会因为教育供给方式的不同而发生显著的变化。[6]尽管随着教育市场化程度不断提高,一批营利性学校乘市场化浪潮迅速崛起和发展,给传统非营利性学校的发展带来了新的挑战,但是营利性学校的发展无疑大大丰富了教育供给的形式,促进教育公益性目标的实现。当然,我们也必须承认,某些营利性学校以举办学校教育为名牟取暴利,对教育的公益性构成严重的损害。简而言之,学校产权不同于企业等营利性组织的产权,它带有天然的公益属性。对此,我们不能简单地依照企业产权“谁出资,谁所有”的经济逻辑,不加区分地界定学校财产所有权的归属。一方面,在教育领域已经呈现出营利性学校与非营利性学校共同发展的多元格局,它既不同于经济领域的营利性组织,也不同于以往只具有公益性的学校组织;另一方面,鉴于我国教育发展呈现出愈来愈多的复杂性,实施营利性与非营利性学校分类管理已经成为提升政府教育治理能力,优化学校教育发展环境的重要举措。如2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出“要积极探索营利性与非营利性民办学校分类管理”。简言之,明确院校的营利性与非营利性,是混合所有制院校界定财产所有权归属的前提条件。

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姓名:刘强 工作单位:

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