作者简介：庄西真(1967-)，男，山东莒南人，江苏理工学院职业教育研究院院长、研究员、教育学博士，南京师范大学教育科学学院硕士研究生导师，主要从事职业技术教育、教育社会学研究，江苏 常州 213001

　　内容提要：职业教育治理就是不同治理主体相互协商、博弈，共同促进职业教育事业发展的过程。职业教育治理主体结构在不同时代背景下具有不同的结构特征。在计划经济时代，各主体由于相同的国家机构属性，呈现为单一主体的结构特征。改革开放后，政治经济体制的变化促使职业教育治理主体渐趋多元化。当今，职业教育主要有中央政府、地方政府、职业院校、企业、社会公众等治理主体。不同的治理主体间主要遵循自上而下的行政隶属关系、平行式的合同契约关系、监督与被监督的公共政治生活关系。

　　关 键 词：职业教育治理 治理主体 权力关系

　　标题注释：本文系2016年度江苏省高校哲学社会科学研究重点项目《职业院校和企业双主体办学的治理结构及其实现路径研究》(项目编号：2016ZDIXM048)成果之一。

　　中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2016)28-0007-05

　　通常我们提到的管理或统治，是建立在管理者—被管理者或统治者—被统治者二元对立关系基础上的概念，前者是管理或统治的主体，后者则是被管理或被统治的客体。前者制定一系列的规章、制度和法律，以使自己便于管理和统治后者，很少考虑后者的地位和利益诉求，更有甚者把后者当作一种异己力量对待，这样的结果就是组织的管理成本越来越高，而效果和效率却日益恶化。正是由于这些现象和教训，政府和企业决策者才逐渐实现了从“管理”到“治理”的观念变革，由此推广开来，整个社会也逐渐接受了“治理”、“善治”等观念。所谓“治理”，即用规则和制度约束和规范利益相关者之间的关系，以达到决策科学化、民主化的目的。它是由治理主体、治理内容、治理结构以及治理机制等构成的一整套制度安排。“治理”(Governance)是20世纪80年代末从西方传到中国的一个政治学概念，一经传入便得到广泛传播。治理概念在中国沿着两条路径传播：一是从学界到政界，起先是研究者论述治理，后来是官员谈论治理、政府文件上出现治理；二是从政治学领域到其他社会科学领域，开始时聚焦政治学中的政府治理，后来社会学中出现社会治理、社区治理，经济学中出现企业治理，教育学提出学校治理，还有文化治理、生态治理，等等。这种现象在2013年达到高潮，其标志是中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“治理”成为关键性概念，被明确直接提及24次之多，此次会议提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。“治理”这样一个外来的学术性概念之所以会被中国高层采纳，这既与“治理”概念的上述含义有关，更与改革开放以来随着经济社会结构的变化，人们利益诉求日益呈现差别化、多样化，多元主体的存在成为一种基本的社会结构性事实有关。当前，我国社会利益和阶层的分化正在急速推进，各种社会组织的发展速度非常快，主体多元化的局面业已形成。

　　治理理论强调多权力中心和多元主体参与，这种理论认为，在一个社会中，不同主体之间的竞争和合作是维护社会秩序和促进社会发展的重要动力源。国家治理制度比较健全和完善的国家，在处理各种社会事务的时候，没有哪一个是政府一手遮天而缺少社会组织这只手的。这一点同样适用于职业教育领域，职业教育相对于基础教育，涉及的利益相关者更多，它们之间的权力关系也更为复杂。职业教育改革和发展的背后都涉及不同主体之间的矛盾，而要使职业教育得以顺利发展，必须依靠彼此之间的互信和协商。从这一意义上说，职业教育治理是一种与职业教育有直接或间接利益关联的个人、群体和组织之间的职业教育相关主体间的集体选择过程。

　　一、职业教育治理主体结构的变迁

　　职业教育治理主体结构体现为构成职业教育治理体系的治理主体的数量、比例和关系。职业教育治理主体就是职业教育利益相关者，即那些与职业教育有着直接或间接利益关联的个人和组织的总称，包括政府组织、职业教育组织、社会中介组织、企业组织、非政府组织、居民等。在新中国成立的66年时间里，在不同的发展阶段，职业教育治理结构表现出不同的特点。

　　自新中国成立后至改革开放前，我国实行的是计划经济体制，政府组织是资源的主要(唯一)拥有者和配置者。由于国家对于社会的全面控制，职业教育的治理主体均从属于国家政治权力结构，呈现为一元化的结构特征。在这样的体制之下，国家政府全面包办职业教育事业，职业学校的设置、停办、招生、经费开支、教学、毕业生分配均受政府部门的指令性计划控制。这一时期的职业教育办学主体有中央部门、地方产业部门、教育部门、劳动部门、厂矿事业单位等，尽管办学主体多样，但其共同特点是均隶属于政府机构，各级各类职业学校实际上也是政府机构的延伸或者说是派生机构。由于不允许有社会组织的发育，也就基本没有社会力量参与职业教育办学，因此，该阶段的职业教育治理(叫“管理”更合适)主体结构从属于国家政府的权力结构，从纵向来看是一种科层式的垂直管理结构，从横向来看则又涉及多个不同的政府部门。多部门办学有利于发掘政府的内部资源，并在一定特殊时期内大大促进了职业教育的发展。然而，管理体制的多头化却不利于职业教育的统筹协调发展。不同部门之间的隔阂，导致各个职业学校的专业重复设置，或者“小而全”设置，造成了职业教育资源的浪费，不利于整体提高职业教育质量。不同部门间的各自为政，也形成了职业教育发展“条条分割、条块分割”的局面。

　　党的十一届三中全会后，国家全面开启了政治体制和经济体制改革，职业教育的治理主体结构由此发生了重大变化。在政治体制改革方面，随着国家权力的不断下放，地方政府拥有了更多的自主发展空间，在职业教育管理上，地方政府和职业学校获得了更大的办学自主权，一定程度上改变了计划经济时代相对于中央政府的附庸地位。与此同时，由于国家政府对社会管制的放松，社会公众的话语空间不断扩大，并以各种方式影响着政府对职业教育的决策。在经济改革方面，计划经济体制逐渐瓦解，商品经济成分的比例不断扩大，改变了原来单一的只有国有经济和集体经济的格局。新兴的商品经济对职业教育人才有着旺盛的需求，这一点从当时政府出台的相关政策文件中可以看出。改革开放后，农村地区是商品经济发展的急先锋，农村各类乡镇企业的兴起和发展需要补充大量的专业技术人员。1983年，农牧渔业部和教育部根据中共中央、国务院的指示联合作出规定：农业中专“在为国家行政管理部门和企事业单位培养中等农业专业人才的同时，直接为农村专业户、重点户、地区性经济联合体和乡镇企业培养不包分配的各种人才[1]。1990年以后，随着经济体制改革的深入进行，大批国有企业单位开始转型成为具有市场经济特色的股份制企业。同时，职业学校毕业生统一分配到国有、集体所有制单位就业的制度逐渐被取消，市场经济下的行业企业成为职业学校毕业生的主要接收者，成为拥有很大自主权的职业教育的重要利益相关者。从此，来自社会(市场)的力量开始介入到职业教育治理中来。这一时期，职业教育的管理体制也发生了重大变化，1998年，在国家机构管理体制改革的背景下，原来隶属各产业部委管理的职业院校被划归为地方政府管理，从此产业部门开始退出职业教育的办学管理。在这一阶段，国家权力的下放以及对“发展”价值取向的推崇，也使得地方政府和职业院校的主体意识愈来愈强烈。另一方面，市场力量对职业教育的渗透也催生了新的利益相关者，比如，企业、社会组织等，因此，这一阶段的职业教育治理主体结构呈现为多元化的特征。

　　职业教育利益相关者的多元性和复杂性也是由职业教育半公共产品属性所决定的[2]。作为半公共产品的职业教育不仅能够满足某一家庭或某一组织的需求，而且也能够满足多个家庭和多个组织的需求。它涉及多个行为主体之间的复杂权利关系，需要建立一种集体选择机制，解决个体需求表达的整合问题。职业教育治理需要职业教育利益相关者提供资源、分担成本、共享利益，也需要建立一种不同治理主体之间的平等协商机制，以实现职业教育资源的倍增效应。