作者简介：张学英，李薇，闫妍，天津职业技术师范大学 天津 300222 张学英(1975- )，女，博士，天津职业技术师范大学教授，研究方向为劳动就业、人力资本。

　　内容提要：从促进城乡一体化的视角，基于城乡人力资源一体化探讨通过构建完善的就业服务体系提升劳动者的就业技能、提升工作福利以实现体面就业，进而促进农民市民化。重点探讨对城镇化催生的大量待转移劳动力、产业内现存低技能存量劳动力、新增劳动力的就业和创业扶持。该就业服务体系由就业信息服务体系、就业技能培训体系、创业指导体系、劳动与社会保障体系构成。促进该体系的良性运行需要积极和消极的就业保障政策并行，其中积极的政策包括建构完善的劳动力市场、就业奖励金制度、职业准入制度、就业公积金制度；消极的政策指失业保险与救济制度。

　　关 键 词：城乡一体化 人力资源 就业服务体系 市民化

　　标题注释：2014年度天津市哲学社会科学规划后期资助项目“乡城移民建构可持续生计的新视野——基于职业教育社会学的思考”(项目编号：TJJXHQ1402)

　　中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727(2016)02-0058-06

　　一、问题的提出

　　党的十八届三中全会提出“完善城市化健康发展体制机制。……推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。2013年，魏后凯的研究发现我国城市化率从30％跃升到50％仅用了15年，而全世界同样的城市化率提升则用了50年。伴随着高速城市化，大量农村劳动力自愿或者被迫从农村迁移到城市，由从事农业生产转向从事非农业生产。据统计，伴随着高速城市化，在“十二五”期间，仍有近4500万农民工要转向非农产业和城镇就业。

　　然而，伴随统计意义上的高速城市化的是日益积累的农民工市民化的压力。农民在生产方式上离开赖以生存的生产资料——土地，或者转移到城市主要从事非农业生产；在居住方式上从平房住进楼房，也并不代表他们已经转化为市民。只有在经济、政治、文化等方面的全面融入才真正意味着他们正式转变为现代市民。农民工融入城市社会的首要方面即经济上的融入，而实现经济融入的第一块敲门砖即获得稳定高质量的就业。然而，现有农民工群体的知识和技能水平决定了他们中的大多数只能从事非正规就业，工作福利水平低，无法建构扎根城市的经济基础。我国产业转型升级势必引发对技能人才的需求，这也意味着在未来的经济社会发展中，农村转移劳动力被非农产业吸纳的前提是提升技能水平，从而能在城市维持可持续生计。

　　根据各国的经验，农民向城市转移主要依靠市场的力量，但也需要各国政府的积极引导。尤其是在我国快速城市化进程中，大量征用农业用地产生的被征地农民非自愿地改变了生产和生活方式，政府在促进他们市民化的过程中更需要承担重任。城市化的最终目标是实现城乡一体化，其中给农民国民待遇，让农民享受到城市文明和实惠，促进农民工市民化以最终融于城市，是促进城乡人口资源或城乡人力资源一体化不可忽视的内容。本研究将在促进城乡人力资源一体化的视角下探讨建构一个有政府、用人单位、劳动者本人三方参与的就业服务体系，通过就业奖励、教育培训、相关就业服务等以工作为依托的就业保障机制，赋予存量和增量劳动力产业发展所需的技能，提升工作福利，助推实现体面就业，为农民工在经济上融入城市奠基。

　　二、城乡一体化视角下的就业服务体系的内涵

　　(一)城乡一体化的内涵

　　城市化发展进程是分阶段推进的，城市发展的历史脉络一般呈现为如下路径：乡育城市——城乡分离——城乡对立——城乡联系——城乡融合——城乡一体，其中，城乡一体化是城市化的最高阶段。城乡一体化的思想萌芽于19世纪末，美国城市理论家刘易斯于2005年提出通过促进城乡平衡发展来保障农村居民和城市居民都能享受到城市发展的便利。我国对于城乡一体化的关注始于20世纪80年代，发端于人们对新中国成立后逐渐形成的城乡二元结构衍生出的各种社会矛盾。在城乡一体化阶段，城市和乡村之间形成的有机整体，可以实现资源共享、优势互补，彻底消除城乡差别，以高度发达的物质文明和精神文明实现城乡共享。

　　综上，本研究将城乡一体化的内涵界定如下：城乡一体化是城市化的最高阶段，是在生产力高度发达的条件下，城市和乡村在人口、技术、资本、资源、市场、服务等方面实现相互融合与协调发展，消除城乡壁垒与差距，从而促进城乡在政治、经济、文化等方面的协调发展的一种社会形态。城乡一体化的实质即消除城乡差别，城乡共享城市发展的福利。

　　(二)城乡人力资源一体化的内涵

　　在城乡一体化的大系统中，人力资源城乡一体化就是要在城市和乡村形成统一的劳动力市场，消除城乡人口迁移的障碍和壁垒，消除城乡就业的工作福利差距，公共就业服务在城乡人口间实现均等化，最终农民和城市市民不再有身份的差异。就业尤其是体面就业是促进人力资源城乡一体化的一个关键子系统，也是促进农民市民化的一个关键环节。

　　就我国经济社会发展现实而言，一方面是快速城市化催生的大量待转移劳动力面临着融入城市的困难，另一方面是产业的转型升级急需大量技能人才，结构性失业有常态化趋向。区域经济发展所需的少量高端人才可以通过市场机制从外部引进，但处于人才金字塔中低端的大量技能人才全部依靠引进是不现实的。因为存量和新增低技能、无技能劳动力的人力资本水平比较低，其迁移的距离相对于人力资本水平高的劳动力而言比较短，他们通常选择离家乡较近的区域就业，故理应成为区域经济社会发展所需劳动力的主力军，若因缺乏技能而失业，便会在区域内形成相对过剩的劳动力。中低端技能人才也是迁移距离较短的人才，也会在离家乡比较近的某个区域范围内选择就业。可见，引进中低端技能人才受迁移距离的制约，最终在区域内部就会出现结构性失业。因此，消除区域内中低端技能人才的结构性失业问题，要立足于其人力资本水平和迁移距离的约束，重在赋予其职业技能，使之有能力建构城市生存的经济基础，同时为未来进一步提升技能水平奠基。

　　(三)就业服务体系的内涵

　　1.公共就业服务体系的内涵

　　目前，常用公共就业服务体系(PES)的说法，是指由公共部门提供的公益性就业服务。各国均依靠公共就业服务体系出台就业政策和劳动力市场调节政策以解决失业问题(国际劳工局，2007)。各国公共就业服务体系的主要任务包括：降低经济周期对就业的影响；减少劳动力市场结构性不平衡；改善一般性劳动力市场；增强劳动者的技能，以提高劳动生产率；支持弱势群体或处于长期失业状态的求职者。《国际劳工公约》界定的公共就业服务的主要目标有：弥补劳动力市场的缺陷，塑造更加公平、有效的市场，从而促进劳动力流动、劳动效率提高、经济增长和社会福利。国际社会普遍强调由政府提供公共就业服务，政府的主要职责可大致归纳为职业介绍、职业指导、职业培训和职业咨询。

　　2.城乡人力资源一体化视角下的就业服务体系的内涵

　　我国的城市化过程就是享受“人口红利”的过程，在“人口红利”效应弱化的背景下，可通过就业服务体系促进存量和增量劳动力转型为经济发展所需的技能劳动力。完善的就业服务体系通过就业质量和工作福利水平的改善，使待转移劳动力、产业内的低技能存量劳动力和新增劳动力实现体面就业，提升了其工作搜寻的能力和保有一份工作的能力，从而奠定在城市立足的第一块“敲门砖”，这是使该群体实现在城市的生产、生活和居住方式转变的根本环节，也是实现城乡就业一体化的有力保障。

　　本研究中的就业服务体系立足于我国城乡一体化的时代特征，在原有公益性就业服务的基础上，扩充了公共就业服务体系的内涵，该体系由就业服务信息体系、就业技能培训体系、创业指导体系、劳动与就业保障体系构成，旨在提升三个群体——城镇化催生的大量待转移劳动力、产业内现存低技能存量劳动力、新增劳动力——的工作能力，提升就业质量，提高工作福利水平，推进城乡人力资源一体化发展。该体系的着力点在于为劳动力提供“造血机制”而非简单的“输血机制”，通过就业培训、就业援助等政策体系赋予劳动力维持可持续生计的能力，既可满足经济社会发展需求，也可促进就业质量提升。