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【文萃】基于教育公平的政府援助与财政分配策略研究
2020年07月24日 09:59 来源:《比较教育研究》2019年第4期 作者:李莎 程晋宽 字号
关键词:教育公平;财政分配策略;教育资源分配

内容摘要:基于实现人人获得平等的教育权利的理想,调查与追踪现实中儿童面临的教育不平等,应是以政府为首的教育行政部门的首要责任。

关键词:教育公平;财政分配策略;教育资源分配

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  教育公平是实现社会公平与公正的基础和前提,也是维护公民基本人权和福祉的保障。当前,教育公平问题已成为国际社会关注的热点,也是各国教育改革的重点。然而,实现教育公平存在着多重障碍,“公平应该意味着所有孩子不受任何歧视、偏见或不公,享有生存、发展并充分实现其潜能的机会”,教育不平等依然是世界各国普遍面临的最大教育困境。

  一、精准关注教育公平的影响因素,探寻教育不平等的现实根源

  基于实现人人获得平等的教育权利的理想,调查与追踪现实中儿童面临的教育不平等,应是以政府为首的教育行政部门的首要责任。

  (一)基于影响因素,追踪教育不平等的现实根源

  为了能够全面而准确地了解弱势群体的教育境况,政府需要在更广泛的维度下探究引发教育不平等的现实根源。

  第一,受教育者所处的社会经济地位是影响其获得教育公平权利的因素之一。因不同国家、地区的经济收入水平不同,国家之间、地区之间、家庭之间的贫富分化普遍存在。政府需要采取各种途径评估所有学龄儿童所处的社会经济状况。根据各国的消费与支出数据测量国家的财富指数、贫困分数,并与家庭的财富值或贫困线做出对比,以此确定每位受教育者的社会经济水平。将受教育者的社会经济情况与其受教育的机会、过程与结果联系起来,以全面地衡量每位受教育者获得的教育公平权利。

  第二,地理位置是影响教育公平的又一重要因素。一般而言,地处农村或偏远地区的儿童往往面临着更多的教育障碍,因其无法接触到优质的教育资源,如配置先进的教学设施、优质的师资条件等,而最终无法获得良好的教育结果。因不同的地理区间而导致的教育机会与教育结果的不平等现象普遍存在。基于此,在教育统计中,收集带有受教育者家庭住址的背景信息十分重要,可用于评估因地理位置差异导致的教育不平等状况。

  第三,受教育者的健康状态也是影响教育公平的因素之一。在很多情况下,一些残障儿童往往被排除在正规的教育系统之外,无法获得平等的受教育机会。近年来,国际社会已经关注到残障儿童的受教育权利,并采取多种途径来追踪和调查这类儿童群体。

  第四,种族、族裔和语言的差异往往是导致教育不平等的社会根源。儿童在学习中遇到的语言困难致使其无法顺畅地学习,也无法取得好的学业成绩。基于此,调查和收集来自不同种族、不同族裔及带有语言差异的学生的背景信息,将有助于政府全面了解受教育群体所面临的教育困境,从而制定更公平的教育援助策略。

  第五,游牧民族及迁徙群体的儿童、城市贫民窟儿童、流浪儿童等也经常处于不利的教育境地。因教育统计无法确切追踪到这些儿童的信息,使得政府无法给予明确的援助措施。当前,国际社会已经开始采用一些更有针对性的方式来追踪这些处境不利群体。

  (二)基于评估结果,实现更全面而充分的教育公平

  教育公平涉及多项指标,如学生的入学率、学业参与情况、学业完成率、辍学率、教育性别比等,政府及教育行政部门在制定教育规划及推行教育决策时需要基于各项指标,全面评估教育决策的适切性,以确保实现更加全面、充分的教育公平。

  1. 教育评估范围应扩展至校外

  当前,各国开展的各项教育评估活动如学业评估、成绩测试等都是基于在校学生,而没有考虑到一些失学、辍学、旷课的儿童,具有很大的局限性。因此,联合国教科文组织开展的这项评估使用了基于市民的网络调查(PAL Network citizenled assessment surveys)、基于家庭的数据调查和当地人参与的现场调查等方式,将对学生的学业评估作为调查内容的一部分,以确保可以全面调查所有儿童的学业进展、学习能力等状况,尽量收集那些没有被关注到的、被边缘化的儿童群体的信息以弥补校内教育评估的缺陷。

  2. 教育评估阶段应延伸至早期教育

  教育不平等问题存在于每个教育阶段,早期教育是教育不平等的起始阶段,也是政府应该首先采取干预与援助措施的阶段。因此,借助对儿童早期学业评估的数据结果,及时关注和跟踪所有儿童的早期教育进展,并制定相对公平的教育援助策略,是政府的职责所在。政府不仅需要为所有儿童提供平等的受教育机会,也需要保证其教育过程的公平性。

  二、追踪教育援助的获益群体,查找教育资源分配不公的症结

  (一)评估政府财政拨款的获益群体

  在政府教育财政拨款的整个受益群体中,学生(尤其是教育中处境不利者)往往最难接触到政府,最难获得所分配的公平利益,而成为政府教育经费拨款的最后一个受益群体。因此,衡量谁能够从政府的财政拨款及教育援助中获益最多,将有助于政府制定更加公平的教育资源分配策略。

  当前,国际社会经常采用跨国受益关联分析来评估各国政府的教育经费分配情况和财政拨款的受益群体状况。在国家内部开展的受益关联分析,除了考虑家庭收入、人员财富值等指标,还应考虑学生、家庭及其他教育组织的教育费用支出情况。

  鉴于政府的教育财政分配方式较为复杂,要全面地参考政府在各个教育阶段的经费支出比例、政府对公立教育机构和私立教育机构的财政拨款比例以及家庭和教育机构的经费支出比例等。因富裕家庭的子女往往比贫困家庭的子女接受到层次更高的、质量更优的学校教育,他们所使用的政府资源和经费拨款往往更多,因而享有更多的教育权利,却往往加剧了贫富群体之间的教育不平等。

  (二)追踪教育财政公平分配的进展

  政府在教育财政预算中经常面临的困境之一就是如何追踪教育投资的整体情况,因此,制定有效的教育财政分配策略需要政府决策者获取具体而可靠的筹资信息。

  因家庭购买力决定了儿童获得的教育资源状况,富裕家庭在教育中的投入更多,从而能够获得更多的、更优质的教育资源。这一现象导致了家庭贫富程度不同的儿童获得了不平等的教育资源,进而致使儿童在获取教育机会、教育过程和教育结果中都存在着更大的不平等。

  运用国家教育账户分析教育财政的分配情况能够清晰发现教育经费分配中存在的不公平问题,从而有效帮助政府重新制定教育资源和财政经费的分配策略。

  三、基于公式性拨款的政府教育财政分配策略

  (一)公式性拨款——着眼于公平的政府教育财政分配策略

  教育财政的合理分配是实现教育公平的重要调节机制和制度设计。政府对教育经费的平等分配意味着应向每个学生提供相同数额的教育经费,然而,教育财政拨款的公平性意味着要对那些处境不利的学生群体提供额外的教育资源与经费补助,只有这样,才能改变教育中存在的不平等。

  自20世纪80年代中期以来,世界很多国家已经不同程度地使用了公式性拨款策略,为其国内的弱势学生群体提供更有利的教育资源以扭转他们的教育困境。

  (二)政府教育财政再分配的考量因素

  在公式性拨款的政府财政分配策略的基础上,为有效实现更加充分的教育公平,政府应在教育财政再分配中为弱势群体提供更多的教育援助。政府教育财政再分配的实施需要考虑到一些相关的影响因素,包括不同教育阶段的学生入学率、教育质量、地区不平等状况、教师的薪资水平和学校对教育资源的自主使用权等。

  第一,教育中的相关数量指标是影响政府教育财政分配的重要因素。学生数量、入学率等教育指标是政府教育财政初次分配的主要参考因素。但是,完全按照人数来决定教育经费的配额是不公平的,政府需要重新评估弱势群体的教育背景、教育需求,增强对这一群体的财政援助力度。

  第二,地区的贫富差异是影响政府教育财政再分配的又一因素。通常而言,某地学校的教育经费主要是由中央政府和地方政府共同筹措。鉴于地区之间存在着贫富差距,政府的教育财政再分配需要参考地区的贫富差异,为贫困地区提供更多的教育资源和经费支持,才能有效实现地区之间的教育公平。

  第三,教师的薪资水平会影响政府的教育财政再分配状况。教师薪资在教育财政支出中占较大比重,教师的薪资高低会直接影响政府教育财政分配的水平。

  第四,学校对教育资源的自主使用权也会影响政府的教育财政再分配。政府应为学校提供更多没有限制条件的经费支持,学校可以基于自身状况,或改进教育质量,配备优质的师资;或提升教育效率,促进教育创新;或为更多处境不利的群体提供教育援助等。

  第五,政府的教育财政再分配还需要考虑经费使用的时效性。政府为推进教育公平提供的财政援助应是定期的、持续的、稳步的。为弱势群体提供的教育援助也需要考虑援助发挥效能的时间。因此,充分考虑经费使用的时效性有助于政府合理优化财政经费的配置。

  总之,充分实现教育公平既是国际社会和各国政府长久以来的政策与工作重心,又是各国政府需要脚踏实地为之奋进的使命与动力。推进教育公平既是国际社会自始至终的共享理念,又是各国政府义不容辞的所负职责。西塞罗曾提出,公正的原则必须贯彻到社会的最底层。基于这种公正的原则,基于追求人人平等的教育价值目标,政府需要通过教育财政分配和援助的方式,在财政制度上保障教育机会及教育权利的均等化;同时,又需通过资源再分配、补偿等方式帮助弱势群体获得更多的教育权益,以促进教育公平的充分实现,化解社会发展不均衡、不充分与人民对美好生活需要的矛盾。

  (作者单位:江苏师范大学教育科学学院;南京师范大学教育科学学院。《比较教育研究》2019年第4期,中国社会科学网 刘思彤/摘)

 

  附原文链接:http://www.cssn.cn/jyx/jyx_jyjjx/201912/t20191204_5053333.shtml

作者简介

姓名:李莎 程晋宽 工作单位:江苏师范大学教育科学学院;南京师范大学教育科学学院

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