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从民办教育看教育的公益性与营利性
2016年12月06日 07:57 来源:光明日报 作者:邬大光 字号

内容摘要:二是在各级政府以项目方式购买营利性民办教育服务等实践过程中,由营利性民办学校与公共部门签署相关合同或协议,对营利性民办学校的责任义务进行约定,并严格按《合同法》执行。

关键词:公益性;教育;民办教育;学校;营利

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  我国《民办教育促进法(修正案)》历经波折,已经通过全国人大审议。民办教育实行营利与非营利分类管理是国家确定的重大改革方向,且符合国际上教育改革发展趋势。但是,如何正确认识教育公益性与营利性的内涵,如何理解营利性教育的公益性等问题,社会上仍然存在很多模糊认识。

  教育的公益性与营利性

  教育的公益性与营利性既不是同一范畴也不是一对矛盾。教育的公益性源自因人受教育而给社会发展带来的好处,它是教育活动的天然属性。就其本质来说,教育的非营利性和营利性,是教育的提供方式,是教育由谁提供及怎么提供的问题。人们之所以争论教育以何种方式提供为最佳,主要是哪种提供方式可以保证教育公益性的最大化,或教育公共福利的最大化。在我国,之所以人们还存在不同看法,是因为我国原有的教育提供方式所形成的惯性。

  从教育产生的时候起,教育便具有公益性,即为公众或团体提供服务。但随着营利性教育的出现,使人们原来所持的教育公益性观念面临挑战。事实上,教育作为一种产品,无论是政府提供还是私人提供给社会,比较流行的观念认为,“教育具有公益性”,并不是指提供公共产品的教育单位才具有公益性,而是说无论是什么产品形式的教育单位,其本质上和实际结果都给全社会带来巨大公共社会利益,即无论其过程如何、是否盈利,教育都是公益性产品。教育公益性不是由教育投资资本决定的,而是由教育服务自身的性质和功能所决定。教育具有天然的公益性,只是作为不同的产品形式时,其公益性有大有小;其公共角色有强有弱。因此可以认为教育营利性与其公益性并不是非此即彼的关系,营利性教育当中存有教育的公益性。弗里德曼曾指出,“所有的学校生产的教育服务都具有公共产品属性,私立教育也服务于公共利益,承担社会责任,从这个角度来讲,所有学校都是公立学校”。

  总之,人们认识教育公益性一般有两套逻辑:第一套逻辑是从教育的客观属性出发,即从客观方面来理解教育的公益性。这种理解不看教育的提供形式,也不看是什么年代的教育,只要教育存在,其公益性就存在。第二套逻辑是从教育的社会属性出发来理解教育的公益性,是从教育的提供形式来考虑。如果由政府或其他组织和个人无偿提供或低于成本提供教育,那么这种教育就具有公益性质,反之就不具有公益性。在教育发展的早期,两者之间泾渭分明。但随着教育普及程度的提高和扩大,两者之间出现了模糊现象。因此,我们不仅要看到第二套逻辑中公益性与营利性存在一定的冲突,同时也要重新认识第一套逻辑,即公益性与营利性并不是对立关系。从理论上看,公益性是办学之后的社会影响,营利性则是有关办学行为和对办学盈利处理的制度安排。二者既不属于同一范畴的一对矛盾,也不存在直接对应关系。坚持公益性并不表明学校没有营利行为,营利性也不一定妨碍民办学校公益性。

  区分营利与非营利非常必要

  营利性教育的出现,是一个国家教育体系发展到成熟阶段的产物。民办学校推行营利与非营利划分,并不是对民办教育实行“公有化”,也不是想遏制民办教育发展,而是作为公共机构的政府必须从教育的公益性出发,尽可能使教育的公益性最大化。

  美国是较早推行营利性高等教育的国家,其公立院校、私立非营利性院校、私立营利学历教育院校三分天下,从学生数量上看,70%的学生是由30%公立院校培养出来的。美国高等教育的营利与非营利划分,从某种意义上重构了教育的需求性。如:非营利教育(公立与私立)主要面向学历教育需求,营利性教育主要面向非学历教育需求,特别是职业教育和成人继续教育。欧洲国家私立院校非常少,私立营利性更少,以至于欧洲国家很少说私立或公立;像比利时称之为“政府设立的大学”和“政府资助的大学”;像德国高等教育一直保持“义务性质”,近年才象征性收取学费。

  我国民办高等教育自20世纪90年代以来,发展迅猛、成绩突出。经历了过去20余年的发展,其规模和硬件设施水平、特别是大众对民办高等教育的接受度都在提升。但同时民办高校也出现了“鱼目混珠”现象,违规违纪违背教育规律的事情时有发生,这些违背规律的办学在一定程度上伤害了教育的公益性。因此,如不实施分类管理,民办教育的公益性将只具有理论意义上的正外部性,而在实践中将释放大量的负外部性。改革开放后,由于我国民办教育的基本特征是投资办学,而且这种投资办学在不同地区、不同时间节点表现出不同的投资方式和投资力度,其差异性十分巨大。正是由于这一特点,自立法部门试图将民办教育进行营利与非营利划分以来,一个较为棘手的问题就是:民办学校实行分类管理后的投资回报与产权明晰,就成了举办者最关心的话题,也是《民办教育促进法》(修正案)颁布后绕不开的问题。当我们在谈民办学校产权归属和分割问题时,要认清这是我国民办高等教育发展的阶段性特征,也是我国民办教育在改革开放后重新崛起的特殊性所致。教育公益性最大化,是任何教育形式和发展阶段的努力目标。

  民办学校如何体现公益性

  即便是营利性学校,也有与非营利性学校共同的职能,主要表现在以下三个方面:一是通过人才培养产生的公益性。营利性学校和非营利性学校在人才培养的道德目标、政治目标及相关教育内容、教育方法方面并没有实质性的区别。为社会培养或培训各类人才,提高人的素质,培养人的职业技能,维护社会稳定,促进经济发展,在一定程度上弥补公立学校的不足,营利性教育毕竟是有利于社会发展的一种公益社会活动。美国经济学家西奥多·舒尔茨认为,教育、培训、健康、迁移等活动可以提高人力资本,而人力资本的提高是经济增长的重要原因。二是通过举办教育带来的公益性。如扩大教育机会,营利性机构将提供更加多样化的学习机会。如职业教育和成人教育;增加教育选择,受教育者的身心发展具有差异性,教育需求具有多样性;减轻政府教育财政压力。三是营利性学校教学效益具有社会外溢性。美国学者S.鲍尔斯和H.金蒂斯指出,学校的教育功能有两个方面,即再生产劳动力和再生产关系、社会关系。营利性学校作为学校系统的一个子集,通过提高办学能力和水平,其营利显然服务于公益性办学目的。

  《民促法(修正案)》中体现营利性民办学校公益性的内容,包括“各级政府可以根据经济社会发展需要和公共服务需求,通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性学校给予支持”。未来,关于营利性民办学校公益性的保证,一是依照《中华人民共和国公司法》中对企业履行社会责任的管理要求,“公司从事经营活动,必须遵守法律、行政法规,遵守社会公德、商业道德,诚实守信,接受政府和社会公众的监督,承担社会责任”(《公司法》第五条)。二是在各级政府以项目方式购买营利性民办教育服务等实践过程中,由营利性民办学校与公共部门签署相关合同或协议,对营利性民办学校的责任义务进行约定,并严格按《合同法》执行。

 

  (作者系厦门大学副校长)

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