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发展营利性幼儿园的现实困境、认识转向及策略应对
2020年07月22日 08:53 来源:《中国教育学刊》2020年第6期 作者:李宏堡 王海英 等 字号
关键词:营利性幼儿园;;学前教育;;分类管理;;民办幼儿园;;学前教育政策

内容摘要:未来我国需加快推进政策解读,引导举办者理性选择;坚持发展眼光,细化地方配套制度;平衡政策环境,依法支持营利园发展;建立风险防控体系,完善营利园监督管理。

关键词:营利性幼儿园;;学前教育;;分类管理;;民办幼儿园;;学前教育政策

作者简介:

  摘要:按照2018年我国在园幼儿比例和营利园学位占比20%计算,未来我国有不到三分之一的民办幼儿园可以选择营利。然而根据课题组前期调查,有意愿选择营利性民办园的举办者超过半数。与此同时,"营利性幼儿园将消失"等传言也阻碍着分类管理的进程。当前,我国营利性幼儿园的政策规定不够详尽,实践中还存在着自由选择背后信息不对称、跑马圈地威胁社会稳定、利润导向损益教育质量等问题。鉴于营利性幼儿园在扩大资源供给、缓解财政负担、满足差异化需求等方面的现实作用,应对其进行合理价值定位。未来我国需加快推进政策解读,引导举办者理性选择;坚持发展眼光,细化地方配套制度;平衡政策环境,依法支持营利园发展;建立风险防控体系,完善营利园监督管理。

  关键词:营利性幼儿园; 学前教育; 分类管理; 民办幼儿园; 学前教育政策

  基金项目:全国教育科学“十三五”规划课题“我国非营利性民办园制度建设研究”(项目编号:BFA170056)研究成果

  作者简介:李宏堡,南京师范大学教育科学学院博士研究生,加拿大英属哥伦比亚大学教育学院联合培养博士研究生;王海英,南京师范大学教育科学学院教授,博士,博士生导师,学前教育政策研究中心主任,本文通讯作者;魏聪,上海师范大学教育学院博士后;林榕,南京师范大学教育科学学院博士研究生。

  近年,学前教育领域连续出台了几个重磅文件,其中“普惠性幼儿园覆盖率达到80%”“遏制过度逐利”“小区配套园不得营利”等内容引起了部分民办园举办者的热议,甚至一度出现“营利性幼儿园将消失”等传言。当前,我国政府与教育部门对刚刚获得合法地位的营利性幼儿园的理论研究和实践经验不足,群众更是对其缺乏了解,这些都在一定程度上阻碍着我国学前教育分类管理的进程。

  根据教育部发布的数据,2018年全国共有幼儿园26.67万所,在园幼儿数4656.42万人,其中民办幼儿园16.58万所。按照2018年我国在园幼儿比例和营利园学位占比20%计算,未来有近5.3万所民办幼儿园可以选择营利性,即现有民办园有不到三分之一可以选择营利性。那么,实际上有意选择营利性的有多少?课题组通过分层取样,对我国东、中、西部地区11个省2687位民办园举办者实施问卷调查,研究发现超过半数的民办园举办者倾向于选择营利性(52.1%)。其中,更有54.1%的小区配套幼儿园举办者表示将选择营利(然而目前小区配套幼儿园在事实上只能选择非营利性)。

  矛盾决不能置若罔闻。《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)规定,2019年6月底前,各省(自治区、直辖市)要制定民办园分类管理实施办法,明确分类管理政策。为了促进民办园分类管理政策的顺利落地,当前亟须厘清营利性幼儿园的转设基础,了解其现实困境,明确其价值定位,为营利性幼儿园的长远发展提供政策建议。

  一、现实困境:选择营利需谨慎

  我国政府支持发展民办园的政策是明确的、一贯的,但是当前我国营利性幼儿园才刚刚获得合法地位,不仅在政策上亟须完善,在实践中也面临着“拦路虎”。

  (一)政策规定不够详尽

  1.“营利性”判定缺失

  目前,我国正式文件中尚未有营利性幼儿园的规定性定义。根据《中华人民共和国民办教育促进法(2018修订)》(简称新《民促法》)和《民办学校分类登记实施细则》等规定,营利性民办学校在法律上是指“国家机构以外的组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办的学校及其他教育机构”。在此基础上,陕西、广西等地区在其公布的营利性民办学校监督管理实施办法中另增加了“禁止利用非捐赠资产办营利性学校”这一项,以区别非营利性民办学校。

  当前,我国法律文件中对“营利性”的判定多从其对立面“非营利性”中获得。根据新《民促法》,非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。如果非营利性学校利用关联交易、虚高成本等无法监控的方式,将账面利润控制在“合理”的范围内,借助于经营过程中的资金来转移更多的盈余,那么在事实上非营利性幼儿园仍然是“营利的幼儿园”,该盈余与营利园举办者所获的利润有何差别,是界定营利性与非营利性的关键。而当前,营利性幼儿园的相关法律政策尚未与市场经济的相关法律文件对接,对“营利性”的判定也模糊不清,营利园的产权安排和资源配置将受到影响。

  2.配套制度不健全

  新《民促法》出台后,《若干意见》为民办园分类管理确定了“最后期限”,要求各地在2019年6月底前制定民办园分类管理实施办法,明确分类管理政策。然而,根据课题组的调查,虽然有意愿选择营利性的举办者超过半数,但是在实际行动上多数人仍在“观望为先,按兵不动”。究其原因,主要有以下几点:

  首先,转设细节不清不楚。当前我国各地出台的有关营利性民办学校分类管理的规定多为方向性、原则性的,缺乏详细的程序指引。比如《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等文件强调“现有民办学校选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算”“依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费”,然而在政策实施过程中应该如何进行财务清算、按何种税率来收取税费等都无具体规定。根据课题组前期调查,这部分内容是营利性民办园转设过程中举办者最关心也是最担忧的内容,有举办者表示“得知道税收标准、租金多少,做一番筹划,才知道要怎么选”“落地政策没出台,还得再等。”因此,各地应该根据其实际情况尽快完善过渡政策。

  其次,监管与扶持不完善。营利性幼儿园的监督与扶持政策是决定其未来发展的关键内容。目前我国营利性幼儿园的准入机制不健全,过程监管上各部门不协调,退出机制也不完善,幼儿园与教师的权利无法获得有效保障。同时,在诸如营利性民办学校的终止事由、终止清算程序等方面,新《民促法》与《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国破产法》等法律之间,还存在规范冲突。在扶持上,虽说新《民促法》等文件中提及各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租转让闲置的国有资产、税收优惠等对营利性民办学校给予支持,但是同样缺乏具体程序。

  最后是过渡期缺乏政策指引。《若干意见》规定在2019年6月底前,各地应该出台民办园分类管理政策。目前仅有14个省份出台了相关配套文件,其中部分省份更是直接“迁移”国务院的原文规定,照此速度,多地民办园分类管理工作很可能会延期。更关键的是,如果在规定时间内部分幼儿园尚未完成分类选择,那么这类幼儿园应该算作违法办园而被取缔,抑或是到期限自动按照非营利性幼儿园处理,许多省份尚未有文件清晰陈述。

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姓名:李宏堡 王海英 等 工作单位:

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