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学前教育立法的权利思维和方式
2019年11月20日 10:35 来源:《湖南师范大学教育科学学报》2019年第1期 作者:侯健 字号
关键词:学前教育立法;权力思维和方式;权利思维和方式;学龄前儿童权利

内容摘要:学前教育立法应当把学龄前儿童权利作为学前教育社会关系的主要和决定性方面而进行制度安排,把最有利于保障学龄前儿童权利作为根本宗旨,根据保障学龄前儿童权利的需要来配置其他主体的权力、权利和义务。同时,把这一思维和方式运用在立法过程中,注意倾听最弱势阶层的家庭及学龄前儿童的意见和建议。

关键词:学前教育立法;权力思维和方式;权利思维和方式;学龄前儿童权利

作者简介:

  作者简介:侯健,复旦大学法学院教授,博士生导师,复旦大学教育立法研究基地研究员(上海 200438)。

  内容提要:教育立法存在两种不同的思维和方式,即权力的思维和方式、权利的思维和方式。国家治理现代化意味着,立法工作中的权力思维和方式要向权利思维和方式转变。按照后一种思维和方式,学前教育立法应当把学龄前儿童权利作为学前教育社会关系的主要和决定性方面而进行制度安排,把最有利于保障学龄前儿童权利作为根本宗旨,根据保障学龄前儿童权利的需要来配置其他主体的权力、权利和义务。同时,把这一思维和方式运用在立法过程中,注意倾听最弱势阶层的家庭及学龄前儿童的意见和建议。

  关 键 词:学前教育立法 权力思维和方式 权利思维和方式 学龄前儿童权利

  一、教育立法的两种思维和方式

  制定一部法律,就是对整个国家、社会、人,以及过去、现在、未来做全面思考。不仅制定宪法是这样,制定任何一部法律,包括学前教育法,也都是这样。学前教育法涉及错综复杂的关系和矛盾,学龄前儿童、学前教育机构及其人员、中央和地方国家机关、家庭和社会等这些主体之间的关系交织纠缠、难分难解。在处理关系和矛盾时有一个基本的思维和方式问题。采用了适当的思维和方式,有助于正确地梳理和处理这些关系和矛盾。

  从教育立法的历史和实践来看,存在着两种不同的思维和方式:一种是权力的思维和方式;另一种是权利的思维和方式。

  所谓权力的思维和方式,是指从权力的角度认识、分析、解决社会问题的思路,以及通过权力手段解决社会问题的方式。这种思维迷信权力的作用,把权力意志作为社会关系的主要和决定性方面,强调权力主体的管理职权和权力对象的受管理义务,认为权力缺位和无力是社会管理混乱和无效的主要原因,把加强权力作为解决社会问题的主要方式,主张秩序、效益价值的优先性,把形成秩序、促进效益作为立法的根本宗旨。所谓权力方式,是权力思维的外在表现形式,主要表现为:通过运用、增强、扩张、补充国家机关的权力,以及增加、拓展、强化、落实管理对象的义务来解决社会问题,以权力意志为依据编织、建构社会关系,根据国家机关的权力来配置公民的权利和义务。在教育立法的历史上,有许多立法采用的是这种思维和方式。在学前教育领域,20世纪80年代制定的《幼儿园管理条例》是主要从行政管理的角度规定了幼儿园外部和内部管理的问题。外部管理是行政机关对幼儿园的管理,内部管理是幼儿园对内部人员和工作的管理。这部行政法规也规定了学龄前儿童的若干权利,但是基本目的是对幼儿园工作进行规范管理①。也许,这样一个历史背景造成了思维的惯性。目前一种意见是把学前教育法定位于行政管理法。

  所谓权利的思维和方式,是指从权利的角度认识、分析社会问题的思路,以及在解决社会问题中注重发挥权利手段的作用。这种思维把权利作为社会关系的主要和决定性方面,重视权力的受制约和权利的受保障,主张权利价值的优先性,把权利保障作为立法的根本宗旨。所谓权利方式,并非指单纯依靠权利的手段解决社会问题,而是指注重发挥权利手段的作用,注重合作治理。立法工作中的权利思维和方式包含两层相互联系的意思:一是“+权利”,意即在立法工作中把权利保障作为出发点和归宿,把权利是否得到保障,以及保障的程度作为衡量和评估立法效果的基本指标;二是“权利+”,意即通过承认、赋予、增强、保障权利的方式,通过权力与权利、权利与权利合作的方式,来实施、推进国家治理,解决社会矛盾和问题[1]近年来,一些教育立法已经在一定程度上体现了权利思维和方式,或者说在向这种思维和方式转变。1986年《义务教育法》立法宗旨是为了促进国家和社会的整体利益,2006年修订时加入了“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”这一目的。2015年制定的《幼儿园工作规程》增加了有利于保障学龄前儿童权利的若干规定,规定了家园合作的基本方式。关于学前教育法,目前学界的主流意见定位于学龄前儿童权利保障法,即该法的基本宗旨和目的是保障学龄前儿童的权利。这也体现了权利的思维和方式。

  我们最好把这两种类别看作韦伯意义上的理想类型。就现实而言,一部规范性法律文件的制定有一个主导性的思维和方式,可能也兼具其他思维和方式的某些因素。立法工作中的这两种思维和方式具有根本区别,也有一定联系。权力思维和方式也可能给予权利保障和公民参与一定的地位,但是总归是有限的,而更强调整体利益的重要性,更迷信权力的作用和效果。权利思维和方式也认同整体利益的重要性和权力强制的必要性,但是更强调权利保障的根本价值,强调权力制约、各方合作的意义。另外,这一区别并不是法律与行政法规的区别。不是说,法律的制定可以运用权利思维和方式,而行政法规和规章要对社会生活进行管理,其制定就只能运用权力的思维和方式。行政法规和规章的制定也可以贯彻权利的思维和方式。

  二、权利思维和方式的背景

  我们如何理解权利思维和方式的意义?这一思维和方式是否可以作为学前教育立法的基本思维和方式?

  学前教育立法是教育法治建设的组成部分,教育法治建设是国家法治建设的组成部分。学前教育立法和教育法治建设应当放在国家治理现代化的背景下来理解。什么是国家治理现代化?学者们讨论了很多,提出了很多指标②。笔者认为,核心的指标是法治、人权和民主。法治可以界定为通过法律对社会关系中居于强势地位的主体的权势(包括国家机关的权力)的限制。人权的要义在于对于社会关系中居于弱势地位的主体的正当利益的保护。衡量一个国家法治建设是否成功,最重要的指标是看这个国家的最强者和最强势阶层的权势是否受到法律的限制。衡量一个国家人权建设是否成功,最重要的指标是这个国家的最弱者和最弱势阶层的正当利益是否得到权利的保护。这两个指标可以合在一起,就是最弱者的权利是否得到最充分的法律保护。如果最弱者的权利都得到法律保护,那么其他阶层的权利也会得到法律的保护。

  为了达到这样一种理想的状态,单靠权力是不行的。国家治理不同于传统的统治或管理,它包含统治和管理的某些要素,但是具有新的内涵。其中,重要的两个方面是,在治理主体方面强调多元性,即政府治理与社会自治相结合,在政府治理领域针对不同的治理事务实行不同程度的公民参与;在治理机制方面强调合意性,即在治理主体做出决定之前进行必要的讨论、审议和协商,这些沟通活动不仅发生于国家机关与公民和公民组织(公民组织这一概念包括企业组织、社会组织和居民自治组织等)之间,而且发生在公民之间和公民组织之间。这两个方面的精神是一致的,就是民主合作,或者说权力与权利、权利与权利的合作。

  教育社会关系是复杂的社会关系,从所涉主体的角度来划分,至少包括:中央与地方之间、不同地方之间、城市与乡村之间、政府与学校之间、司法与学校之间、政府与司法之间、公立学校与民办学校之间、学校与教师之间、学校与学生和家庭之间、教师与学生之间这十对社会关系。一般情况下,在纷繁复杂、层层叠叠的教育社会关系中,学生是最弱者。衡量教育法治建设是否成功的最重要指标就是学生权利是否得到最充分的法律保护。学龄前儿童是学生群体中的最弱者。进而言之,衡量教育法治建设是否成功的最重要指标就是学龄前儿童的权利是否得到最充分的法律保护。在这个意义上,把学前教育法界定为学龄前儿童权利保护法,把学龄前儿童权利保障作为该法的首要目的和最重要价值,是符合国家治理现代化的基本方向和原则的。

作者简介

姓名:侯健 工作单位:复旦大学法学院

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