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学前教育立法应处理好十大关系
2019年11月12日 10:32 来源:《湖南师范大学教育科学学报》2019年第1期 作者:管华 字号
关键词:学前教育立法;保教质量标准;省级统筹;保教服务岗;幼小衔接

内容摘要:学前教育立法应处理好速度与质量、需求与供给、中央与地方、教育部门与其他部门、公办与民办、去小学化与幼小衔接、编制与待遇、家长与园所、促进与监管,以及汉族与少数民族等十大关系,为学前教育事业发展所需的基本原则、基本制度奠基。

关键词:学前教育立法;保教质量标准;省级统筹;保教服务岗;幼小衔接

作者简介:

  作者简介:管华,博士,西北政法大学行政法学院教授,西北政法大学教育立法研究基地研究员(陕西 西安 710063)

  内容提要:学前教育立法应处理好速度与质量、需求与供给、中央与地方、教育部门与其他部门、公办与民办、去小学化与幼小衔接、编制与待遇、家长与园所、促进与监管,以及汉族与少数民族等十大关系,为学前教育事业发展所需的基本原则、基本制度奠基。

  关 键 词:学前教育立法 保教质量标准 省级统筹 看护点 保教服务岗 幼小衔接 民办园 

  基金项目:中国国家留学基金,陕西省基础教育重大招标课题“《陕西省学前教育条例》制定研究”[ZDKT1604]。

  2018年9月28日,由教育部政策法规司主办,西北政法大学教育立法研究基地承办的“学前教育立法论坛”在西北政法大学召开。教育部政策法规司王大泉副司长在会议总结时指出,这次会议达成了很多共识:一是在立法宗旨上,应以保护儿童权利为中心;二是在年龄范围上,多数专家包括园长希望把0-3岁纳入调整范畴,提供一些服务;三是不希望把学前教育纳入强制教育中,但不影响其公共教育属性;四是立法原则应强调公益性、普惠性,注重道德、身体和素质的培养。同时,仍然存在很多需要继续研究的问题。在会议成果的基础上,结合已有研究和西北政法大学教育立法研究基地在2018年7-9月开展的“学前教育立法百所幼儿园调研”,笔者认为,学前教育立法应处理好十大关系:速度与质量、需求与供给、中央与地方、教育部门与其他部门、公办与民办、去小学化和幼小衔接、编制与待遇、家长与园所、促进与监管、汉族与少数民族。

  一、速度与质量的关系

  速度与质量的关系是指学前教育事业发展的速度与学前教育质量提高的关系。《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》(教基[2017]3号)指出:经过前两期三年行动计划,2016年全国学前教育三年毛入园率达到77.4%。2017年,该数据达到79.6%。与2009年相比,毛入园率提高近29%,平均每年提高3.6%。我们调研发现:全国29个省市区(不包括北京、重庆和港澳台地区)的139所幼儿园中,全部入园的有92所,基本入园的有40所,部分入园的有7所,经加权平均,入园率达到93.9%。显而易见,经过各级政府和教育主管部门近八年的努力,我国学前教育事业取得重大成就。

  在此基础上,有专家认为:学前教育的主要矛盾将由总量不足的短缺性矛盾转变为结构性的矛盾,要通过立法规范学前教育事业的发展,提高保教质量。还有学者认为:2018年《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出的“突出保教融合”,在立法中应有所体现①。当前,学前教育保教质量总体上不高是学界的共识②。教育部在《学前教育专题评估报告有关情况介绍》中也指出,“提升保教质量任务依然艰巨”。面对学前教育量的扩张,专家们认为,学前教育立法应注重质的提高,提高学前教育的质量。

  笔者认为,学前教育质量的提高非常必要,但考虑到学前教育历史欠账太多、短板太短,不宜在国家立法中规定过高的质量标准。保教质量标准至少包括园所设施、师生比和教师学历三个方面。2016年发布的《幼儿园建设标准》,对室外游戏场地、集中绿地、幼儿活动用房、服务用房、附属用房均规定了标准。调研发现:农村幼儿园、城市郊区幼儿园、边疆幼儿园,直接以民房或者园长居所作为园所,无室外活动场地、无集中绿地、无办公室的现象较为常见③。2013年发布的《幼儿园教职工配备标准(暂行)》要求全日制幼儿园保教人员和幼儿比为1:7~1:9。但调研发现:保教人员和幼儿比1:10以上的占52%,教师最低学历为中专的占27%,还有6%的幼儿园教师最低学历为初中。

  学前教育质量较低的现状当然不应长期持续下去,但是现有的建设标准、教职工配备标准多是示范性标准,不具备法律约束力,这些标准在农村、城乡结合部和边疆地区很难实现。《学前教育法》制定出来以后,要在全国适用,必须考虑农村和边远地区的现实条件,应起到“保基本、兜底线”的作用,不宜将示范性标准直接法律化。在美国,所有学前项目,均以扩大教育机会为主,还没有上升到提高质量的阶段[1]。在我国,也不宜提出过高的标准,比如不宜将中央刚刚提出的、准备逐步实现的“保教融合”规定于法律中。在一些幼儿园尚未实现“两教一保”、相当部分教师未获得教师资格的条件下,把“保教融合”直接入法,间接提高了保育员的准入门槛,削弱了法律的可操作性。

  类似于消灭贫困,深度贫困最难战胜。学前教育的普及面临同样的问题。农村和贫困地区是关键,立法时必须把握好速度和质量的关系,因地制宜,避免提出过高的质量标准。

  二、需求与供给的关系

  尽管在西部农村连片特困区还存在“总体性入园难”,比如在某省民族自治县和特困县,仍然存在学前三年毛入园率低于30%,无幼儿园的乡镇达32.95%的情况[2];但在绝大多数地方,呈现的是“结构性入园难”,即入好园难。这主要存在以下几类需求:一是富裕阶层涌向高端民办幼儿园,月缴纳各种费用达万元甚至更多;二是城区工薪阶层热捧公办优质幼儿园,未放暑假即开始预约,天不亮就排队报名,甚至现场抽签入学;三是在农村,部分家长不愿意交学费,认为幼儿园教师就是带孩子的④,因家里有老人帮忙照顾,不让孩子入园。因为家长是双职工或者干脆图省事,送孩子入园的也很常见。

  对于第一类需求,应当主要由市场提供;对于第二类需求,应保证公平人学,积极兴建高质量公办园,满足“二孩”政策放开后城区居民的需求;对于第三类需求,要积极促使家长履行监护职责,积极送子女入园,“构建覆盖城乡,特别是农村的学前教育公共服务体系”。在农村和城乡结合部,由于存在价格洼地,民办园缺乏办园意愿[3],存在“劣币驱逐良币”的现象。低收人家长对价格非常敏感,忽视教育质量,大量未经审批的家庭幼儿园牺牲质量、恶性竞争[4]。

  为了保证学龄前儿童的受教育权,提高保教质量,在理论界一直有实行学前一年甚至三年免费的建议,也有一些地方进行了试点。但是在实践中,遭遇了不少困难:一是高端民办园免费,财政难以支撑;二是公办园本来收费就低,再免费增加教育不公平;三是西部某省实施免费以后,民众获得感不多,财政却已经难以为继了。随着我国宏观经济增长放缓,公共服务均等化对财政支出需求的增加,无差别的免费不再是政策选项。2018年8月27日,《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》(国办发[2018]82号)指出:“坚持实行九年义务教育制度,严禁随意扩大免费教育政策实施范围。”同年11月28日,教育部基础教育司吕玉刚司长答记者问时也指出,“学前教育纳入义务教育还不具备条件”。

  因此,保证低收入家庭子女、农民工随迁子女、孤儿、残障儿童等处境不利儿童接受基本学前教育,“精准靶向”免收保教费,扩大普惠性学前教育资源,满足群众有质量的学前教育需求应是立法的意图之一。

作者简介

姓名:管华 工作单位:西北政法大学

课题:

中国国家留学基金,陕西省基础教育重大招标课题“《陕西省学前教育条例》制定研究”[ZDKT1604]。

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