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构建学前教育质量保障体系的国际趋势研究
2019年11月06日 08:54 来源:《东北师大学报:哲学社会科学版》2019年第1期 作者:姚伟 许浙川 字号
关键词:学前教育质量;质量保障体系;国际趋势

内容摘要:为了推动学前教育质量向高水平迈进,世界各国纷纷在本国国情基础上建立学前教育质量保障体系。

关键词:学前教育质量;质量保障体系;国际趋势

作者简介:

  作者简介:姚伟,女,东北师范大学教育学部教授,中国基础教育质量监测协同创新中心东北师范大学分中心教授,博士生导师,教育学博士(吉林 长春 130024);许浙川,男,东北师范大学教育学部教育学原理博士研究生。

  内容提要:为了推动学前教育质量向高水平迈进,世界各国纷纷在本国国情基础上建立学前教育质量保障体系。纵观世界各国学前教育质量保障体系,呈现着三大发展趋势:保障重心上移,中央政府承担更多责任;保障主体扩容,更多利益主体参与保障;保障功能完善,从质量问责向质量问责与质量改善兼具迈进。

  关 键 词:学前教育质量 质量保障体系 国际趋势

  基金项目:北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心课题(2018-03-022-BZPK01)。

  让幼儿接受高质量的学前教育成为当前世界各国共同的追求。2015年5月在韩国仁川召开的“世界教育论坛”通过《仁川宣言》,宣言提出“我们鼓励提供至少1年高质量的免费和义务的学前教育,让所有孩子都有获得高质量儿童早期发展、看护和教育的机会”[1]1-5。2015年联合国教科文组织发布的《2030教育行动框架》将提供高质量的学前教育作为联合国可持续发展目标当中的一个子目标,将其纳入容纳性、公平性与高质量的全民终身教育体系中[2]。为实现高质量的学前教育,世界各国都努力构建或完善学前教育质量保障体系。学前教育质量保障体系是以政府为首席的利益相关者协同参与,运用质量保证、质量审计、质量监测等多种手段以改善学前教育质量的综合系统。

  为了科学合理建立学前教育质量保障体系,我国需要突破当前学前教育质量保障中的窠臼。第一,质量保障地方化。我国学前教育管理体制实行“地方负责、分级管理以及各有关部门分工负责”的形式。政府间职责划分的不明晰,导致学前教育管理的地方化。地方政府间的经济社会发展水平有相当差距,学前教育资源的空间聚集直接导致学前教育区域发展不平衡,教育质量参差不齐。第二,保障主体单一化。我国长期以来实行计划经济体制,政府统揽国家各项事业的计划与分配。即使进入社会主义市场经济体制,制度惯性的作用依然强大。在我国很多地区,教育行政部门仍然是学前教育质量保障的唯一主体。第三,保障功能惩戒化。学前教育质量评估以质量结果的获得为奖惩的依据,而缺乏对质量的深入支持。这主要是由于管理主义倾向及学前教育质量保障专业力量不足所致。研究构建国际学前教育保障体系的发展趋势,有利于我们把握学前教育质量发展动向,并为我国学前教育质量保障体系构建提供相关国际经验。

  一、保障重心上移:中央(联邦)政府承担更多责任

  政府作为一种社会公权力的重要代表,其公共职能就是为社会全体公民提供充足而优质的公共产品,为社会公共事务提供公平公正的公共服务[3]33。财政学家马斯格雷夫提出了有益品理论,认为通过政策制定干预个人消费提高的物品就是有益品。随着有益品理论的丰富和发展,他将教育定义为一种有益品,认为国家必须促进教育的消费[4]28。国家比起个人和家庭,更能充分获取信息并了解投资教育的有效意义。因此,政府在教育领域要发挥主导性作用。联合国教科文组织发布了2017-2018全球教育质量监测报告《教育的责任:我们的承诺》,强调了各国政府有责任普及优质教育,并强调问责制对于实现这一目标不可或缺[5]。该报告延续了教科文组织对政府在教育中责任履行的重要意义。

  具体到学前教育质量保障来说,中央(联邦)政府积极参与学前教育质量保障主要基于两个方面的思考。一方面,学前教育阶段是整个教育体系中投资回报率最高的阶段,政府投资学前教育有利于“构筑国家财富”。美国高瞻佩里幼儿教育项目中的成本收益显示:“在考虑通胀因素的情况下,实验组被试27岁时,对学前教育每投入1美元能够获得7.16美元的收益;实验组被试40岁时,对学前教育每投入1美元就可获得17.07美元的收益,学前教育的投入回报率大幅增长,其中4.17美元是对个体成长的回报,12.90美元是对社会公共的回报,体现在社会福利、补偿教育、预防犯罪方面投入的降低以及纳税的增加”[6]1-4。另一方面,中央(联邦)政府参与学前教育有利于推进区域教育公平。学前教育是一项地方性和福利性很强的事业,在国外州县政府承担着学前教育的主要责任,而在国内学前教育责任主要由县级政府承担。这在学前教育管理体制方面就造成了学前教育不平等的逻辑必然。经济发达的区域在学前教育投入以及学前教育资源的吸纳能力相对就比较强,反之贫困落后地区就比较弱。为此,就需要层级更高的政府统筹配置学前教育资源,例如建立学前教育财政转移支付制度、实施落后地区学前教师政策倾斜、合理分配政府间的职责。

  《强势开端Ⅳ:学前教育质量监测》显示在学前教育质量监测系统的建立过程中,各国政府开发国家标准与管理条例、开发国家监测框架、使用标准化的监测工具[7]203。OECD国家将质量监测上升到了国家高度,对监测系统进行顶层设计以体现国家意志。《强势开端2017:OECD早期保教中的关键指标》显示在课程建设方面,为了打破课程之间相互隔离的状态,各国强化中央政府的介入,制定国家课程标准,超过半数的OECD国家建立课程与管理ECEC综合体系[8]8。

  澳大利亚政府对学前教育质量保障的力度不断加强,集中表现于联邦政府对教育质量保障体系的极大参与。2012年1月1日,澳大利亚《学前教育及儿童保育国家质量框架》(以下简称《国家质量框架》)开始正式实施。澳大利亚虽然是联邦制国家,但是新政策将学前教育提升到了国家战略层面。《国家质量框架》包括了《国家质量标准》《幼儿学习框架》和《学龄儿童保育框架》,各州及自治领地采用统一的标准来进行质量保障。在联邦议会的批准下,2010年10月5日,独立的法定机构澳大利亚儿童教育和质量管理局成立,统一监管全国学前教育质量问题。《国家质量框架》的实施、相关法律法规的颁布、对全国幼儿教育和保育机构实行统一质量标准、颁布全国统一的幼儿学习标准、对全国和地方的教育和保育质量管理局统一监控等措施体现了澳大利亚幼儿保教管理体制由典型的分权型向“准中央集权制”靠近的趋势与特点[9]14-20。

  加拿大联邦政府与省/特区政府在2003年签定《早期学习与儿童保育多边框架》,由联邦向省/特区政府从资讯提供、费用补贴、质量保证体系、投资与运营补助、培训与专业发展、提高师资待遇等一系列服务菜单中选择学前教育支出项目,学前教育作为专项内容正式进入国家政策议程[10]55-65。2008年加拿大联邦教育厅长理事会发布《2020年加拿大学习》,把学前教育作为联邦教育发展的四大领域之一。

  20世纪下半叶,美国联邦政府也开始大力参与到学前教育的质量保障中来。在立法方面,20世纪90年代以来,相继颁布一系列有关学前教育的法案,例如《儿童早期教育法》《儿童保育与发展固定拨款法》《美国2000年教育目标法》《不让一个孩子掉队法》《所有儿童都成功法》等。在行政方面,奥巴马政府为了克服当时美国经济的窘境,缓解学前教育的公平与质量的问题,大力改革与发展学前教育,政府设立了总统直接领导的专门行政领导机构——总统早期学习委员会,该机构将极大促进联邦政府在学前教育普及、学前教育发展规划、统筹政府间合作、质量监管等方面发挥重要作用[11]。与此同时,美国联邦政府对处境不利儿童实施了“强化计划”(STEP UP)。对公立学前、“开端计划”和特殊教育等项目,2012年联邦政府、州政府和地方政府分别投入128亿美元、258亿美元和208亿美元[12]141-147。而2005年的投入分别是33亿美元、176亿美元、165亿美元。

  澳大利亚、加拿大、美国等联邦制国家的教育职权通常由州政府履行,导致各州之间学前教育体系各异、质量参差不齐,阻碍着学前教育事业发展与学前教育质量提升。为此,联邦政府积极介入,以更加高位的方式进行顶层设计与长远规划。对以中国为代表的中央集权型国家而言,学前教育发展是由中央委托地方管理的模式,中央政府对学前教育的关注与支持相应减少。区域质量发展不平衡的暴露,需要由高位政府的协调参与,中央政府开始积极介入学前教育质量的保障。上位政府的参与显然成为了重要的国际发展趋势,而更为根本的是,如何协调政府间的权责关系。

作者简介

姓名:姚伟 许浙川 工作单位:东北师范大学教育学部

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