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童连:上海幼儿托育问题研究
2019年05月21日 14:45 来源:《科学发展》2018年第10期 作者:童连 字号
关键词:幼儿托育;公共服务;学龄前儿童

内容摘要:对公办托育机构从场地和硬件方面给予支持,对私人兴办的托育机构给予税收减免和一定的财政补贴。

关键词:幼儿托育;公共服务;学龄前儿童

作者简介:

  原题:上海幼儿托育问题研究

  作者简介:童连,医学博士,复旦大学公共卫生学院讲师(上海 200433)。

  内容提要:把幼儿托育作为公共服务的一部分,是促进该项事业健康发展的重要举措。政府应在政策实施和财政支持方面起主导作用,建立由政府主导、企事业单位和个人共同参与及承担费用的协作机制。对不同的兴办主体实施不同类型和程度的财政支持。对公办托育机构从场地和硬件方面给予支持,对私人兴办的托育机构给予税收减免和一定的财政补贴。

  关 键 词:幼儿托育 公共服务 学龄前儿童

  基金项目:上海市决策咨询研究重点课题(编号2017-A-027-B)。

  目前,我国0~3岁儿童入园入托率不到5%,2岁以下儿童基本以家庭照顾为主,这增加了女性就业不稳定性和家庭压力,制约了全面二胎政策的实施;同时保育质量和平等性也无法保障,这关乎社会人力资本储备的质和量。幼儿园资源不足,无法延伸服务小年龄段儿童,“托幼一体化”模式很难推行。巨大的托育需求催生了少量非正式的托儿机构,但其早期教育的成分不足,托育质量无法保障。上海虽然存在以社区为基础的0~3岁儿童服务机构,但是主要以短时的早教活动为主,不具有托管性质,且覆盖面小,不能满足普通家庭对婴幼儿托育的需求。

  本文借鉴国外婴幼儿托育服务的经验,结合上海现况,探讨和构建上海0~3岁儿童托育服务体系,在托育服务机构的行政归属系统、运行模式、准入标准、服务内容、服务方式、机构人员的资格要求和培训等方面提出可参照的标准和对策建议。

  一、美国和日本等国托育服务利用情况

  在过去30年,美国对儿童托育服务的利用逐年增加,包括机构类的和家庭内的非父母照看。根据NICHD的研究报告,早在1990年代,大多数儿童从6个月就开始介绍一些儿童托育服务。孩子在2岁之前,大多数孩子都在家里或者家庭托育中心接受照看,2岁之后多会去托育机构。有9%的6个月婴儿、31%的3岁儿童和54%的4.5岁儿童利用托育服务。2011年美国人口统计局的数据显示,0~4岁儿童不同形式托育服务利用的比例,其中以中心为基础的儿童托幼机构的利用者占24.5%,父母养育的占24.5%,在家中由亲戚照看的比例为27.7%,在家中由保姆照看的为12.5%。其中有些儿童同时利用几种不同形式的托育服务。目前,在美国每周有近1100万小于5岁的儿童接受日间托育。平均每个孩子一周在托育机构待36小时。

  据2016年统计数据,日本有保育所30859个,入所儿童(0~6岁)约263万。2017年日本0~5岁儿童数为598万。0岁儿童中利用保育园的占12%,有32%满1岁的儿童利用保育园,有33%满2岁的儿童利用保育园。

  在丹麦,日间托育接受6个月至3岁的儿童。有91.2%的1~2岁儿童都在利用不同类型的托育机构。这些机构大部分由政府管理,主要由政府资助。托育机构类型包括独立的托育中心,幼儿园内的和家庭托育中心。挪威大多数10个月至3岁儿童开始使用托儿服务。政府保障所有1岁的儿童能够得到托儿服务,覆盖率接近100%。

  二、美国和日本两国托育服务体制比较及借鉴

  由于国家福利体制的不同,美国和日本两国在儿童托育机构的性质上存在较大差异。美国的儿童托育机构以私营为主,市场化运营,政府补贴较少。虽然一些政府资助的儿童早期发现项目可以覆盖部分低收入家庭的儿童,但只有l/3有需求的儿童能够得到帮助。就监管机构而言,美国的日托机构则是由联邦政府独立设置的“儿童和家庭部”统一管辖。各州政府也会设置独立的“儿童发展机构”管理儿童日托和早期教育机构,具体业务由下设的“儿童保健和教育部”负责。

  日本是福利制度比较健全的国家,由于长期少子化的影响,日本政府非常看重儿童和家庭福利。儿童保育制度是高福利政策体现之一,运营所需费用以政府补贴为主。除了健全的保育制度外,还有儿童生活补贴、医疗费用减免等福利措施。日本儿童保育机构主要由日本政府管理福利事业的政府机构——厚生劳动省监管。但是新型的儿童园根据机构的性质决定由厚生劳动省或文部省,或者是两个部门共同监管。

  (一)美国托育服务体制

  1.美国儿童托育服务。为适应不同的社会阶层的要求,学前教育机构不断多样化,主要有日托中心(Day Care Center)、学龄前教育机构(Preschool)。此外还有名目繁多的不同机构,如蒙台梭利学校、智力缺陷儿童学校、幼儿艺术学校,幼儿音乐学校等。其中比较新颖的是临时性日托中心(Dropin),这种中心一般设在商业中心、医院、教堂、军队驻地的周围,专为临时入托给父母提供方便。中心接待乳儿、婴儿、学前儿童、学龄儿童,按钟点计费,可随送随接。此外还有上学前和放学后的日托中心。这是为解除父母上下班接送入小学的孩子不便而设立的,它由专人负责照管。

  以上托育机构按照性质大致分为公立和私立两大类。公立机构由联邦政府、州有关部门、大学、军队、教堂、慈善机构提供经费,均为非营利组织。公立机构费用相对低,保育时间短,保育质量不如私立机构。它们仅占美国学前机构中的小部分。另一种是广泛存在的是私立机构,大部分为营利性质。由于市场的需求很大,美国又没有大规模的公立学龄前教育体制,在这样的背景下政府为了保证服务质量,采取在教育立法的监管下,鼓励私人办园的方针。私立幼儿托育机构在美国占比高,商业化程度高,因此幼儿托育事业在美国经济发展中发挥着重要作用,产生了1500万个就业机会和每年超过5000亿美元的收入。在教育立法中规定,凡是私人开办托幼机构,必须向当地有关部门提出申请报告,经批准后方可开办。当地的儿童福利机构、儿童和家长服务部根据申请,按规定标准进行审核,如情况属实,符合要求,即可发给执照,准予开办。

  为了兼顾低收入家庭的儿童权益,美国联邦政府出资发起的、主要针对低收入家庭儿童的早期教育援助项目,其中影响力最大的是“开端计划”(Head Start)。1965年国会通过的“经济机会法”要求在学前教育机构中掀起“开端计划”运动,为贫困线下儿童实施补偿教育:(1)为儿童进行治疗;(2)为家庭提供社会服务和对父母进行教育;(3)为儿童设立促进身心健康发展的机构;(4)为儿童进小学做好准备。

作者简介

姓名:童连 工作单位:复旦大学公共卫生学院

课题:

上海市决策咨询研究重点课题(编号2017-A-027-B)。

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