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陈慧玲等:我国学前教育财政投入的政策选择
2018年10月09日 16:05 来源:《决策与信息》 作者:陈慧玲 陈岳堂 字号
关键词:学前教育;财政制度;教育公平;教育经费;基础教育

内容摘要:要完善相关体制,宜从扩大学前教育的供给、制定合理的补助标准、合理划分管理责任、履行政府监督责任等方面入手,让财政资金更好地促进我国学前教育健康发展。

关键词:学前教育;财政制度;教育公平;教育经费;基础教育

作者简介:

  原标题:我国学前教育财政投入的问题与政策选择

  作者简介:陈岳堂(1963-),男,湖南宁乡人,湖南农业大学副校长,教授,博士生导师,主要从事教育经济管理及非营利组织管理研究;陈慧玲,湖南农业大学(湖南 长沙 410128)

  内容提要:学前教育是我国国民教育体系中最基本的环节,是国民整体素质的基石。我国学前教育财政体制几经变迁,现虽已形成了较适合我国国情的现行学前教育财政体制,但仍存在投入不够、资金分配不均、各级政府责任、学前教育市场混乱等不足。要完善相关体制,宜从扩大学前教育的供给、制定合理的补助标准、合理划分管理责任、履行政府监督责任等方面入手,让财政资金更好地促进我国学前教育健康发展。

  关 键 词:学前教育 财政制度 教育公平 教育经费 基础教育

  一、我国学前教育财政制度变迁

  自新中国成立至今,我国的教育制度和财政制度经历了几次重大的变革,根据时间先后可分为五个阶段。

  第一阶段是新中国成立到20世纪80年代,这一时期我国正处在中央财政统一和分级管理阶段。新中国成立后,适应于计划经济体制,教育财政实行高度集中的“统收统支、三级管理”的财政预算管理体制。新中国成立初期,我国在初等教育司内设立学前教育处;到20世纪50年代初期,教育机构实施改革,学前教育处正式成为教育部直属部门,其职能是负责幼儿教育工作。当时我国的学前教育政策,是在经济比较发达的地方先建立幼儿园,以带动相对落后的地区仿效,最后实现全部建立的目标。这一符合我国教育实际的发展战略和思维方式,开辟了一条农村学前教育走集资办学,政府财政投入集中于城市办学的道路。我国逐渐形成了城乡二元化的学前教育财政投资体制。

  政务院《关于改革学制的决定》(1951年8月10日政务院第九十七次政务会议通过)指出:“实施幼儿教育的组织为幼儿园。”“幼儿园应在有条件的城市中首先设立,然后逐步推广。”从此,早期儿童教育理念逐渐确立,这种理念坚持通过城市教育带动农村教育。城市幼儿教育的财政投入开始逐步增长,农村儿童教育必须依靠农民筹资来兴办学校。在这一时期城乡二元的、分化的幼儿教育财政投入模式的雏形基本形成。

  1952年教育部颁布的《幼儿园暂行规程草案》规定:“县市所办幼儿园的经费,由县、市人民政府在地方教育事业费内统筹统支。其他公办和私立幼儿园的经费,由设立者或董事会供给。”首次对不同级别不同类型的幼儿园资金来源和管理进行了规范,明确了实行国家财政投入和其他方式投入、事权和财权统一的学前教育财政投入体制[1]。

  1949-1953年这段时期,我国教育财政严格实行统一收费统一支出的政策,县级政府没有财政预算的权限。

  自1953年始,我国进入了首个五年计划时期。由于大行政区撤销,政府开始调整高度集中的财政管理体制。县级政府拥有财政预算权,预算体制相应变为中央、省、县三级。根据1954年政府事务委员会对预算的解释,我国的财政预算从上到下不是完全一致的,中央和地方对于不同预算方法的管理也是不同的。我国的学前教育管理模式和国家的财政投入制度也迅速作出了调整。学前教育管理模式和国家的财政投入制度进一步地方化、分散化,将联合管理和多方投入的模式引入进来。

  1956年教育部、卫生部、内务部共同发布了联合通知,再一次就幼儿园发展方向做出准确的诠释,先是制定“统一领导,分级管理”的制度,把托儿所和幼儿园分开管理:托幼机构行政上归所属单位管理;业务上由教育部门分管幼儿园、卫生部门分管托儿所。这样,托儿所和幼儿园开始被分段管理和分开投资。

  20世纪70年代末,教育、卫生以及妇女联合会等部门协同召开关于我国幼儿托付工作方式及管理会议。此次会议主要以“两手抓”为指导思想,明确了使各种幼儿托付机构得到发展的目标。对于本次会议明确的专项资金应当严格遵照各级层次分明、多层合作管理的原则,党政机关针对幼儿托付工作成立专门的指导小组和办公室,对专项资金管理情况进行监督。在部分省市,“条块结合,以块为主”的模式逐渐形成并推广到更多地方,国家的财政投入制度变得越来越完善。

  第二阶段是1980-1993年,这一时期我国教育财政的制度特征是:划分收支,分级包干。中央和地方各级政府财政要进行分级管理。其间,我国社会主义市场经济体制的建立使国家财政制度随之转变,教育财政体制也进行了相应调整。

  1983年教育部发布了《关于农村学前教育的意见》,提出了改善学前教育的原则,即遵守“两条腿走路”的方针。以园区为基础,充分调动社区(农村)、团队(村)的积极性;各个乡镇要调动机关和企业等对办园的支持,对私人办园也要提供援助[2]。

  1987年国务院颁布了《关于明确儿童教育机构领导责任划分的说明》,明确了学前教育的重要地位,肯定其是教育过程中至关重要的一部分,并要求各级政府部门对学前教育投入更多精力,通过加强政府领导来完成办园任务。除此之外,还要依靠相关部门的帮助,个人和集体共同努力来使学前教育取得进步。

  1988年国务院办公厅转发国家教委等部门《关于加强幼儿教育工作的意见》(下简称《意见》),目的是促进企业和国家机关或社会团体共同经营幼儿园,发展学前教育事业。与此同时,提出要明确学前教育机构的管理机制:在城镇中对幼儿园要统一管理,核算时单独进行,盈利和亏损都由相关单位自行承担,政府部门要对这些机构给予一些资助;在农村中建设的幼儿园,由建设单位负责资金收集,还可以向家长收取一些费用,从而更好地完成资金筹集。在《意见》中,对政府在学前教育行业管理应该履行的任务进行了明确规定,必须要坚持“地方负责,分级管理”的原则。

  第三阶段是1993-2000年,各级地方政府主要通过拨款方式,依法完成对学前教育办学资金的筹集。这一时期教育财政的特征是:以国家财政拨款为主,其他多种融资方式为辅。只有更好地改建福利性质的幼儿园,才能使幼儿园获得长远的发展。1995年,多个部门共同印发的《关于企业办幼儿园的若干意见》(教基[1995]21号)提出:要促进幼儿园的长期发展需要社会力量作为基础,经济状况较好的企业要坚持发展幼儿园,鼓励向社会开放,提高办园的效益;更好地促进学前教育逐渐走社会化的道路。政府鼓励社会力量办幼儿园,将传统的政府办幼儿园的资质逐步向企业等社会力量开放,鼓励市场主体开办幼儿园,共同促进幼儿园有序健康发展。

作者简介

姓名:陈慧玲 陈岳堂 工作单位:

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