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吴遵民等:我国学前教育立法的若干思考
2018年07月05日 11:09 来源:《复旦教育论坛》 作者:吴遵民 黄欣 屈璐 字号
关键词:学前教育法;教育立法;立法必要性;立法可行性

内容摘要:当前我国学前教育的发展严重面临资源不足、入园难、入园贵等一系列的问题,尤其是学前教育法的缺失与缺位,导致了学前教育迟迟游离于国家教育体制之外,由此亦造成了幼儿园法人地位的缺失、教师身份的模糊、经费投入缺乏保障等各种困境。

关键词:学前教育法;教育立法;立法必要性;立法可行性

作者简介:

  原标题:我国学前教育立法的若干思考

  作者简介:吴遵民,男,华东师范大学教育学部教授、博士生导师,主要研究教育基本理论、教育政策与法规(上海 200062);黄欣,女,华东师范大学法学院教授,主要研究教育法学、宪法和行政法(上海 200241);屈璐,女,华东师范大学教育学部博士研究生,主要研究教育基本理论、教育政策与法规(上海 200062)。

  内容提要:当前我国学前教育的发展严重面临资源不足、入园难、入园贵等一系列的问题,尤其是学前教育法的缺失与缺位,导致了学前教育迟迟游离于国家教育体制之外,由此亦造成了幼儿园法人地位的缺失、教师身份的模糊、经费投入缺乏保障等各种困境。从国际趋势和国内现状来看,学前教育立法具有重要意义,而解决我国学前教育法难以制定的困境则尤为关键。其核心在于明确学前教育在国民教育体系及终身教育体系中的作用与地位、坚持学前教育“公益性”“普适性”“基础性”与“快乐性”原则以及各级政府和教育部门在学前教育中应该承担的职责和义务。对于立法的具体内容则建议加强对于幼儿园办学资格的审批和监管,明确幼儿园教师的入职要求和基本职责,协调好学前教育法与其他教育法的关系等。

  关 键 词:学前教育法 教育立法 立法必要性 立法可行性

  基金项目:国家社会科学基金教育学重点课题“中国终身教育体系构建的路径与机制研究”(AKA150013)。

  一、问题的提出

  学前教育是完善现代国民教育体系和构建终身教育体系的重要组成部分,它不仅与家庭教育相融合,同时亦与基础教育相连接。一国之学前教育的普及和健全与否,对强化义务教育质量、提升国民整体素养乃至促进社会健康与健全发展,都具有举足重轻的积极作用。但长期以来,因资源不足而造成的入园难、入园贵等问题一直困扰着万千家庭,伴随全面放开二孩政策带来的适龄儿童入园需求的激增,使得学前教育普及、进一步发展的问题再次引发社会各界的强烈关注。但“供需关系”的严重失衡、公办幼儿园数量的明显不足、教师队伍的后继乏人以及幼教经费得不到政策机制的有效保障等问题,都直接影响了学前教育进一步快速发展的步伐。据2017年7月教育部发布的《2016年全国教育事业发展统计公报》[1]数据显示:当年全国共有幼儿园23.98万所,但其中民办幼儿园就达15.42万所,占了总体的64.3%;现入园儿童的总人数为1922.09万人,而在园儿童(包括附设班)的人数则更高达4413.86万人。基于以上幼教热的现状,自2010年以来,政府相继制定了一系列的政策,并实施了两轮三年行动计划,但入园难、入园贵的状况却仍然没有得到有效改善。目前我国学前三年的毛入园率虽已高达77.4%,但由于学前教育没有纳入义务教育体系,尤其是学前教育法的长期缺失,导致幼教发展一直处在一种缺乏机制保障,缺少缜密规划的无序状态之中。诚如以上所述,公办幼儿园与民办幼儿园数量的严重倒置,使得近2/3的孩子被迫选择民办幼儿园,而民办幼儿园的良莠不齐及营利性质又直接导致幼儿园原本应该坚持的公益性、普惠性原则丧失殆尽。就当前全国发展的整体状况来看,除了上海、江苏等一些省市及浙江省的少数地区公办幼儿园的数量占了总数的50%以上以外,全国绝大部分地区学前教育的公共服务体系尚未形成。在相当多的区域,尤其是中、西部地区公办幼儿园十分匮乏,普惠性教育资源严重短缺。同时因为现代企业全面实行教企分离的机制,大部分的企事业单位亦因办园成本高、用工风险大、安全责任强以及主办单位属性变化等原因,纷纷退出了企业办幼儿园的机制,而已有附属幼儿园也面临着停办或改制的困境。再就新建城镇小区配套幼儿园的情况来看,其建设进度与城市化扩张的速度相比更是严重失衡,城镇学前教育资源的“短板”日益凸显。以当前我国的现实情况来看,入园难的矛盾主要集中在城区,而农村学前教育则面临基本质量难以保证、规范办学难以推进的难题。由于城市的吸附效应,新建楼盘和住宅小区的不断增加,外来人口的不断涌入,亦使得适龄入园儿童的数量急剧增加。然而小区配建的幼儿园即使建成也往往因为审批交付手续的繁杂而难以迅速移交地方政府管理。再加之缺乏硬性管理规定和刚性举措,即使移交政府教育部门管理的也难以办成普惠性的幼儿园。由于学前教育尚不属于义务教育范畴,办园资金往往得不到有效保证,入园贵的问题也一直催化着各界对于学前教育发展现状的忧虑与关注。此外,师资配备不足,设施缺口较大。新建公办幼儿园往往因为未能及时通过有关部门的审批,而导致大部分幼儿园处在教师无编制、待遇无保证的困难境地。民办幼儿园也同样因为经费问题,使得其教师队伍更加不稳定、教师整体素质不高。上述问题都给学前教育的进一步深化发展造成了严重的障碍与阻力。

  2017年5月,教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部四部门联合印发了《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》。《意见》指出,到2020年,要基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。而全国学前三年的毛入园率也要达到85%以上,其中普惠性幼儿园的覆盖率(公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例)更要达到80%左右。《意见》还要求通过新建或改扩建的方式创立一批新的公办幼儿园,同时建立健全学前教育经费投入机制及构建教师队伍建设的支持体系等。以上2020年基本普及学前教育的目标固然十分具有前瞻性,然而笔者以为,如果没有学前教育法的制定,没有在法律框架体系内的明确规范,要想解决理顺管理体制、健全投入机制、创立运行保障制度以及严守普惠性、公益性办园原则和保障教师身份待遇的难题,仍将成为一句空话。因此,大力呼吁并抓紧把学前教育法的制定提上议事日程,不仅是切实保障我国当前学前教育事业健康发展的重要路径,也是对解决“入园难”“入园贵”等一系列现实问题的根本保证。

  二、学前教育立法的国内外现状

  诚如以上所述,学前教育是人之初的“教育”,是个体终身发展的起始与奠基的阶段。学前教育完善与否,对于巩固和提高九年制义务教育的质量与效益,乃至全面提升国民的整体素养、改善社会风气都具有奠基性、全局性和先导性的重要价值与意义。现代社会的发展证明,学前教育的普及与否亦不仅关乎每一个家庭子女的身心发展,同时更关系到一个地区乃至一个国家基础教育的根基是否扎实、是否具有终身发展潜质的前提条件。所以学前教育的普及非常重要,而普及的重要基础就是需要得到法律的认可与保障。

作者简介

姓名:吴遵民 黄欣 屈璐 工作单位:

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