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王东:构建普惠性幼儿园成本合理分担机制
2018年03月06日 10:37 来源:《教育科学》 作者:王东 字号
关键词:普惠性幼儿园;成本分担;分担机制

内容摘要:基于普惠性学前教育的属性,发展普惠性学前教育必须建立普惠性幼儿园成本合理分担机制,以保障普惠性幼儿园的建设和运行。

关键词:普惠性幼儿园;成本分担;分担机制

作者简介:

  原标题:构建普惠性幼儿园成本合理分担机制

  作者简介:王东(1967-),男,辽宁海城人,渤海大学教育学院教授,教育学博士,硕士生导师,主要研究方向:教育基本理论、学前教育政策。

  内容提要:基于普惠性学前教育的属性,发展普惠性学前教育必须建立普惠性幼儿园成本合理分担机制,以保障普惠性幼儿园的建设和运行。普惠性幼儿园成本合理分担机制是以福利制度和市场机制为共同基础的混合型学前教育资源配置方式,体现的是学前教育供给主体之间相互联系和相互作用的方式。合理的成本分担机制必须兼顾公平、效率以及自由。通过成本合理分担机制模型的建构,本研究建立了学前教育投入核心变量之间的动态关系,并通过质量-价格杠杆自发调节普惠性幼儿园成本分担的方式和水平,为普惠性幼儿园成本合理分担的实施提供了可靠的依据。据此给出的政策建议是:明确普惠性幼儿园成本分担的基础逻辑,保持政策逻辑的连续性和稳定性;通过立法建立完整的普惠性学前教育财政保障体系;实行以质量管理为核心的普惠性幼儿园管理制度;充分发挥市场机制的作用,利用质量-价格杠杆配置学前教育资源。

  关 键 词:普惠性幼儿园 成本分担机制 内涵 模型 政策

  基金项目:辽宁省教育科学“十二五”规划2015年重大决策咨询课题“普惠性幼儿园成本合理分担机制研究”(课题批准号:JG15ZD10)的阶段成果。

  发展普惠性学前教育是我国社会发展和广义社会公平的迫切需要。普惠性学前教育是基于准公共产品设定的学前教育供给体系,鉴于其正外部性,必须建立成本合理分担机制以支撑普惠性学前教育的发展,即由国家、家庭以及社会主要依据受益原则共同分担学前教育成本。这既是公平的需要,同时也是效率的需要。目前关于学前教育成本分担问题的讨论在应然层面已不是问题,问题是如何分担才合理可行,尤其是如何建立一种有效的成本合理分担机制,来为普惠性学前教育提供稳定的可持续的投入保障。普惠性幼儿园是普惠性学前教育具体的承担者和实施者,从我国发展普惠性学前教育的实际进程来看,迫切需要一个由学前教育成本分担机制到普惠性幼儿园成本分担机制的研究转换,以使关于普惠性学前教育成本合理分担机制的研究具有可操作性和实践价值。

  一、普惠性幼儿园成本合理分担机制的内涵

  对普惠性幼儿园成本合理分担机制内涵的理解分为三个层次。

  (一)普惠性幼儿园的含义和范围

  对普惠性学前教育的基本取向我国学前教育界已形成基本共识,但对普惠性幼儿园的含义在理解上尚有一定的差异性。如冯晓霞认为,普惠性幼儿园就是“公共资金举办面向社会大众的公共学前教育服务机构”。[1]她强调两点:一是普惠性幼儿园主要是公办园,以及少量的可能提供普惠性服务的民办幼儿园;二是公共财政投入建设的只能是普惠性幼儿园,即只有为普通大众提供基本有质量的学前教育服务的公办园才是普惠性幼儿园,公办幼儿园不能提供“锦上添花”式的特权服务。另有研究者认为,普惠性幼儿园是“面向大众,幼儿入园机会均等”“价格公道,教育质量有保证”“优质资源,良性发展”的幼儿园。[2]还有研究者认为,“普惠性幼儿园是‘广覆盖,保基本’的早期教育服务机构,提供的是一种社会福利性教育,即社会对弱势群体的补偿教育”。[3]上述表述在内涵上有所重叠,不过,后两种界定或失之空泛,或流于褊狭,未能对普惠性幼儿园给予完整而清晰的界定,比较而言,冯晓霞对普惠性幼儿园的界定比较精当,抓住了普惠性幼儿园的实质。

  普惠性学前教育是由普惠性幼儿园及相关支持和保障系统构成的学前教育供给体系,其功能与价值只有通过普惠性幼儿园的正常运行才能实现。从公共管理的角度解释,凡服务于普惠性学前教育目的的幼儿园皆属于普惠性幼儿园。在政府的政策框架下,目前已逐步明确普惠性幼儿园包括所有的公办园及各种公办性质幼儿园,以及提供普惠性服务的民办幼儿园。本文亦在此意义上把握普惠性幼儿园的含义和边界。普惠性幼儿园的核心特质是可以得到公共财政不同形式和不同方式的支持,以为社会提供普惠性学前教育服务。而普惠性学前教育服务的精髓就在于“服务于广大人民群众”、“保证基本质量”以及“价格相对低廉”。因此,严格地说,现有的公办幼儿园体系并不能简单等同于普惠性幼儿园,因为最优质的那部分公办幼儿园基本属于特权的产物,并不平等面向普通大众。而恰恰是这部分幼儿园充分享受了公共财政的保障,消耗了学前教育财政的主要存量。基于学前教育普惠性的逻辑,现有的公办幼儿园体系有待于结构性调整。

  (二)普惠性幼儿园成本合理分担

  普惠性幼儿园成本合理分担是普惠性学前教育的必然要求,但对普惠性幼儿园成本合理分担的理解,应该在学前教育成本分担的基础上更为深入。这里,我们着重探讨普惠性幼儿园成本分担方式和分担程度的“合理性”。

  第一,就其服务范围和社会功能而言,普惠性幼儿园较之广泛意义的学前教育具有更为突出的公共产品的特性。因此,公共财政必须发挥稳定的保障作用,在成本分担结构中承担足够份额。虽然理论上普惠性幼儿园成本的分担主体包括国家、家庭与社会,但鉴于我国社会发展的实际状况,实际的分担者只有政府和家庭,以营利为目的的私人投资最终要由家庭投资置换,并不是真正意义的净教育投入。因此,所谓的普惠性幼儿园成本分担,就是公共财政对家庭教育资源供给能力的平衡性补偿,是一种两极的互动。如果公共财政的投入达不到一定规模和水平,就无法实现成本分担的现实意义。

  第二,必须解决成本分担的结构性不平衡,在普惠性学前教育范畴内,必须解决公平问题,实现公共教育资源的平等分配。具体地说,就是保证公办和民办幼儿园在园幼儿享受平等待遇,这种平等的诉求即体现在公办和民办之间,也体现在不同性质的公办幼儿园之间,要保证普惠性幼儿园范畴内儿童权利的平等化。目前的学前教育财政支出分配结构极为畸形。在学前教育财政投入严重不足存量很低的情况下,民办幼儿园和绝大多数所谓公办性质幼儿园与公共财政投入绝缘,这是必须改变的。在普惠性学前教育框架内,公共财政必须给予儿童平等待遇,并在此基础上进一步施行弱势补偿,即对弱势群体和低收入家庭适度倾斜,提高公共财政分担比例,保证其享受到基本有质量的学前教育公共服务。

  第三,普惠性学前教育并不意味着普惠性幼儿园的均等化和同质化,这既不符合我国的国情,也不符合学前教育的社会属性和社会价值。普惠性幼儿园的建设和发展建立在我国现有的学前教育基础之上,情况比较复杂,公办和民办之间、公办幼儿园内部之间呈现着多种多样的差异和不平衡,这意味着学前教育产品供给在标准、质量和价格方面的差异化和多样化。如果出于平等的诉求而强求教育服务的一致,势必造成相当程度的动荡和不可预测性。

  另一方面,即使是在普惠性学前教育的范畴内,地区差异和家庭差异也是客观的,即对学前教育服务的需求和支付能力也是差异化的,因此,对差异化的尊重和保护也是对个人权利的尊重和对个人自由的保护。普惠性学前教育的平等只意味着公共财政资源的平等分配,而不意味着必须保证普惠性幼儿园所提供的教育服务均等化和同质化。

  第四,普惠性幼儿园成本合理分担,不仅要解决公平问题,还要解决效率问题。在公共资源的分配中,公平与效率往往被置于非此即彼的矛盾冲突状态,其实这是错误的理解。公平与效率即使不是共向同步,也保留着一定的协同性或兼容性,非此即彼难以兼容的极端状态只有在特殊条件下才会发生。市场机制就是这种公平与效率兼容的最佳典范,只有在市场失灵之时才会出现两者的冲突。

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姓名:王东 工作单位:

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