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刘颖等:美国提高学前教师工资水平的政策进展
2017年11月29日 16:22 来源:《教师教育研究》 作者:刘颖 乐晓云 字号

内容摘要:学前教师工资待遇不高是影响美国学前教师队伍和学前教育质量提升的重要因素。

关键词:学前教师;教师工资;学前教育政策

作者简介:

  原标题:美国提高学前教师工资水平的政策进展及启示

  作者简介:刘颖(1987-),女,四川成都人,南京师范大学博士研究生,主要研究方向为学前教育政策;乐晓云,南京师范大学(江苏 南京 210097)。

  内容提要:学前教师工资待遇不高是影响美国学前教师队伍和学前教育质量提升的重要因素。20世纪90年代以后,美国联邦和州政府面对学前教育的劳动力市场失灵,强化了政府职责,提升教师工资水平。联邦政府重在通过立法提供制度保障,拨款激励各州投入。而州和地方政府也通过推行工资增长项目、使用税收返还、发放补助或奖金来增加教师收入;在州的质量提高和评价系统中嵌套教师收入提升机制,明确Pre-K项目教师工资收入水平,完善教师薪资结构。

  关 键 词:学前教师 教师工资 学前教育政策

  基金项目:山东省社会科学规划研究项目(15CJYJ12)、江苏省普通高校研究生科研创新项目(KYLX16_0746)。

  工资水平直接影响着幼儿园教师的职业满意度、工作动机,从而间接地对教学质量、师幼互动产生影响。较低的工资成为优秀人才流入学前教育行业的障碍,由此引发的高离职率还对儿童发展产生负面影响。[1]“在成人工作环境变量当中,对学前教育质量最具预测作用的就是教师的工资,高质量的学前教育需要营造一种既重视儿童也重视教师的环境。”[2]然而,受观念偏见、市场化倾向等因素影响,我国学前教师的劳动付出没有得到合理回报。他们的经济待遇偏低,且社会认可度不高。[3]面对职业报酬和社会认可度双重低下的局面,学前教师有保护自身基本权益、提高工资水平的强烈诉求。[4]与我国类似,美国也存在学前教师工资水平较低的问题。为此,美国联邦政府和州政府自20世纪90年代以来,采取多种政策,着力提高学前教师工资水平,提升教师队伍质量。

  一、美国学前教师工资收入基本状况

  与其它学段教师相比,美国学前教育工作者收入很低。据2013年统计数据显示,幼儿保育工作者(childcare worker)平均年收入为21490美元,幼儿教师(preschool teacher)为31420美元,学前班教师(kindergarten teacher)为52840美元,小学和高中教师的收入相当于幼儿保育工作者的2.6~2.7倍,而大学教师的收入则相当于3.47倍。与劳动力市场中其它工作相比,学前教师也不是吸引人的工作。有学士学位的学前教师的工资只相当于劳动力市场中同等学历人员工资的2/3,比同等学历的男性人均收入要少一半。低工资明显影响了学前教育工作的社会吸引力。此外,在学前教师群体内部,并未实现同工同酬。在一些社区日托机构当中,有学士学位的幼儿教师只能获得同等资质的学前班教师收入的2/3。以上数据反映出美国学前教育工作者待遇偏低,且内部差异较大等问题。[5]

  二、美国联邦及州政府提升学前教师工资的政策措施

  经典的经济学理论依赖市场而非政府来解释学前教师工资水平较低的现象。从供求理论出发,工资由劳动力市场的需求和供给关系决定。如果存在对高工资的需求,市场自然会满足它。[6]人力资本理论认为,学前教育劳动力市场工资过低是由于劳动力受教育水平低造成的。提高学前教育工作者的学历、资质,自然会提高他们的待遇。然而,内嵌于一定社会文化规范与制度下的学前教育劳动力市场是以低工资和信息不对称为显著特征的。在这个劳动力市场中,完全依赖市场的供求关系、依靠劳动者与强势的雇主进行博弈来提高教师工资并不现实。美国学前教育工作者收入显著低于同等学历的其它学段教师以及劳动力市场中其它工作人员的现实,说明仅仅依靠提升教师的学历和资质,很难实现待遇自然改善。因此,为应对学前教育劳动力市场失灵的问题,保证学前教师工作的吸引力,美国联邦和州政府都努力推动学前教师工资提升。

  (一)联邦政府:立法提供制度保障,拨款刺激各州投入

  为提升学前教师的工资,美国联邦政府不仅在本级政府推行的早期项目中,以立法为学前教师获得合理工资待遇提供制度保障;而且还利用联邦的财政工具,激励州政府提高学前教师工资水平。

  1.立法保障学前教师工资水平

  在联邦政府直接推行的早期项目中,政府多采用立法手段,保证学前教师薪资待遇。《1990年提前开端扩展和质量提升法案》(Head Start Expansion and Quality Improvement Act of 1990)就明确提出要求,用于质量提升的资金中至少有一半要用作教师的工资待遇,同时鼓励提前开端机构建立与教师的培训和教育经历挂钩的薪资结构。[7]《1989年军事儿童保育法案》(Military Child Care Act of 1989)指出,“那些直接为儿童提供儿童保育的工作人员,应该获得与同一个军事基地中其它工作人员等同的待遇”。[8]该法案从制度上保障了军队系统的儿童保育机构工作人员的工资待遇。[9]法律条文所具有的权威性和稳定性使得通过立法来保障学前教育工作者的待遇成为成效较好的一项举措。

  2.竞争性拨款与教师工资水平挂钩

  联邦政府利用财政工具的杠杆作用激励州政府保障学前教师待遇。学前教育发展和扩展拨款(Preschool Development and Expansion Grant)是联邦政府投向州政府的竞争性拨款。在申请该项拨款时,各州在关于幼儿班(Pre-kindergarten,简称Pre-K)现行政策和未来规划的报告中要阐明幼儿班教师与K-12教师的收入对比状况。这方面表现影响到该州获得拨款的资格及数额。2014年,美国联邦政府预算了2.5亿美元用于学前教育发展和拓展拨款,学前教育发展拨款拨付给了阿拉斯加等5个州,而拓展拨款拨付给了纽约州等13个州。[10]将拨款资格和数额与地区、机构的幼儿教师工资水平嵌套,是联邦层面激励各州提升幼儿教师工资的重要举措。[11]

  3.列明拨款经费允许提高学前教师工资

  美国联邦政府相当部分的学前教育经费下拨到州,由州负责支出与管理。近年来,联邦投向各州的多项拨款中都允许安排一定比例用于提高学前教师工资。儿童保育和发展拨款(Child Care and Development Block Grant,CCDBG)是为低收入工作者的子女接受学前教育提供支持的专项拨款。该拨款中单列了4%的资金用于提升托幼机构的质量。州政府可以安排这部分资金用于提高学前教师工资。新近的多项联邦项目,例如跑步前进——早期学习挑战拨款(Race to the Top-early Learning Challenge Grants)、提前开端——儿童保育合作关系(Early Head Start-child Care Partnerships)等都允许(但非必须)将部分资金用于教师工资。[12]整体来看,该政策于提升学前教师工资的作用较弱。一是由于单列的经费额度较小,二是教师工资提升只是可能而非必须的支出方向。

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