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宋立会:我国学前教育的法律规制
2017年07月31日 09:48 来源:《河北法学》 作者:宋立会 字号

内容摘要:学前教育是基础教育的重要组成部分,随着我国教育事业的发展,学前教育越来越受到社会的关注,同时也暴露出很多问题

关键词:学前教育;学前教育法;法律体系;幼儿园;义务教育

作者简介:

  原题:我国学前教育的法律规制

  作者简介:宋立会(1979-),女,河北正定人,河北大学教育学院2015级博士研究生,研究方向:中国教育史(河北 保定 071002)。

  内容提要:学前教育是基础教育的重要组成部分,随着我国教育事业的发展,学前教育越来越受到社会的关注,同时也暴露出很多问题,要解决这些问题,就必须通过颁布一部学前教育基本法,改变我国高位阶学前教育法律长期缺失的状况,为学前教育事业发展提供全方位、高位阶的法律制度保障。应立法明确学前教育的法律地位和社会属性;强化政府的行政管理;明确幼儿园办园标准,严格执行资格准入制度;立法保障幼儿教师的权益;立法加强民办学前教育机构的监管,使学前教育的办学行为做到有法可依、有法必依、依法治教,使我们的学前教育事业步入良性发展之路。

  关 键 词:学前教育 学前教育法 法律体系 幼儿园 义务教育

  基金项目:2016年河北大学研究生创新资助项目“河北省农村学前教育资源开发与特色发展问题研究”(X2016001)研究成果。

  一、问题的提出

  学前教育作为我国教育事业的重要组成部分,是基础教育的基础,尽管我国在多部法律及法规中对学前教育均有涉及,但全国性的、专门的学前教育法仍缺失。在1995年全国人大颁布的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)所规定的四个独立学段——学前教育、初等教育、中等教育、高等教育中,唯独学前教育没有专门法律。教育在现代社会的正常发展,需要依赖法律的保护、促进和协调作用,学前教育的发展也是如此。补短板、促公平、提质量是“十三五”提出的学前教育发展总目标,学前教育已经成为促进、保障经济发展和社会进步的重大国家战略,学前教育作为人生的奠基工程和人类幸福的基点正在成为社会共识。学前教育法的缺失,导致我国的学前教育发展面临着诸多挑战。国家实施“全面二孩”政策后,以我国每年有1600万-2000万新生儿的数字计算,三年后将有大约6000万新生儿接受现有体制的学前教育。如不加快立法进度,会有更多的新生儿得不到相应的教育保障。这就需要尽快制定《中华人民共和国学前教育法》(以下简称《学前教育法》),通过立法,使学前教育事业发展和办学行为有法可依,依法保障学前教育事业的健康、有序发展。

  尽管我国学前教育立法比较滞后,但近年来,随着社会经济的发展,社会对学前教育的需求增大、认识加深,学前教育立法逐渐受到学界的关注。北京师范大学的庞丽娟教授长期以来都在积极呼吁学前教育立法工作尽早启动并发表了一系列相关论文,《学前教育立法:一个重大而现实的课题》《中国学前教育立法:思考与进程》等文章详细阐述了学前教育立法的紧迫性和必要性。近年来,越来越多的学者投入到学前教育立法的研究中来,如魏诗航认为立法是“学前教育迅速发展”“人的全面发展”“学前教育改革制度化”“实现教育长远目标”“构建完整教育法律体系”的需要。黄瑞从学前教育公益性的要求和当前学前教育现实问题的需要两个方面论述了学前教育立法的重要性及内容。周洪宇则认为“我国《学前教育法》立法条件已成熟”。多数学者从教育学的角度对此问题进行了研究,从行政法角度研究的较少。关于国外学前教育立法的研究虽然不多,但在经过国内学者多年的努力后形成了一些成果,为我国学前教育立法提供了参考与借鉴。

  2003年3月,学前教育立法被列入十届人大教科文卫委员会的立法规划,2004年该委员会开始进行立法调研。2006年“十一五”全国教育事业发展规划列入要“适时抓紧制定学前教育法”。同年年底,全国人大教科文卫委员会正式委托国家教育部开展学前教育法案的研究与起草工作。2007年5月,国务院颁布实施的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中明确提出“要适时启动学前教育法的起草工作”。2008年,教育部启动学前教育立法的准备工作。在2015年3月举行的十二届全国人大三次会议上,沈健、史贵禄、王家娟、仰协、郝萍等154位代表提出5件关于加快制定学前教育法的议案[1]。我们应该清醒地认识到,从专家学者关于制定学前教育法议案的提出,到专家建议稿的完成,再到学前教育法的正式出台依然任重而道远,需要对学前教育立法的必要性、我国学前教育发展中存在的问题、域外学前教育立法经验等进行深刻的分析,以此引起社会各界对学前教育立法工作的关注。

  二、我国学前教育立法的必要性

  (一)我国学前教育科学发展的需要

  根据教育部2016年7月6日发布的《2015年全国教育事业发展统计数据公报》显示,2015年全国共有幼儿园22.37万所,比上年增加1.38万所,入园儿童2008.85万人,比上年增加21.07万人。在园儿童(包括附设班)4264.83万人,比上年增加214.11万人。幼儿园园长和教师共230.31万人,比上年增加22.28万人。学前教育毛入园率①达到75.0%,比上年提高4.5个百分点[2]。我国学前教育的规模、幼儿园数量等都有很大增长,但我们也应清醒地认识到,我国学前教育依然存在东西部及城乡不均衡问题,各地幼儿园的发展水平参差不齐,某些私立幼儿园存在乱收费现象,幼儿教师师资力量无保障,其社会地位低等问题依然突出。要解决这些长期困扰我国学前教育发展的问题,需要制定一部全国性的法律文件,明确各级政府的责任和义务,明确学前教育的管理体制和投入机制,明确幼儿教师的权利,以确保学前教育发展有法可依,有章可循。

  (二)完善我国教育法律体系的需要

  “依法执教、依法治教”是保证教育沿着正确轨道前进的最有力保障。依法治教是依法治国对教育领域的必然要求,也是教育事业改革和发展的内在需要[3]。一个国家有无完整连贯的教育立法体系是衡量其教育体系是否发达的重要标准。自1949年始,我国先后颁布了《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国学位条例》等。然而,作为一个独立学制阶段的学前教育一直没有专门的、独立的、全国性法律文件,这不能不说是一个缺憾。目前的学前教育立法层次偏低,最高立法层次仅处于我国法律中的第四层次,即部门规章,法律规范的效力较弱。显然,如果不出台《学前教育法》,我国的教育法律法规体系就存在不完善之处,也无法适应和满足依法治教的要求。目前,学前教育的法律地位急需一部独立的、全国性的立法文件予以确定,政府的职责、幼儿园、幼儿教师的权利义务等,也急需这样一部法律来明确。只有这样才能实现学前教育发展的有法可依,从而实现依法治教。

  (三)满足人民对学前教育更高要求的需要

  改革开放以来,我国经济迅速发展,人民生活水平普遍提高,日益发展的经济和物质文化水平,使民众对教育有了更高的要求。我国现有的学前教育体系,无论是公办幼儿园还是私立幼儿园都无法满足人民群众追求高质量学前教育的要求。许多幼儿家长,尤其是一些高级知识分子家庭,看到了教育国际化的发展趋势,为了使孩子在未来有更强的竞争力,不断对幼儿教育提出新的需求。而我国现有的学前教育体制,根本无法满足人民日益增长的需求,其主要原因在于我国没有健全的学前教育立法体制来保障学前教育的发展。幼儿园的管理不到位,幼儿教师的素质低下,学前教育经费不足等限制了学前教育的发展。所以,我国亟需学前教育立法的出台,将学前教育纳入法制轨道,集中全国力量搞好学前教育,以满足人民群众对学前教育的更高要求。

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