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杨克瑞:我国特殊教育政策的顶层设计与战略推进
2018年11月01日 15:07 来源:《中国教育学刊》 作者:杨克瑞 字号
关键词:特殊教育政策;特殊教育质量;全纳教育;公共政策分析

内容摘要:面对特殊教育发展的不平衡与不充分问题,相关政策在坚持持续发力的同时,更应着眼于教育现代化的更高目标,积极推动特殊教育政策执行的科学化、政策稳定的法律化、质量提升的现代化,并重构特殊教育中的政府与市场关系。

关键词:特殊教育政策;特殊教育质量;全纳教育;公共政策分析

作者简介:

  原标题:改革开放40年我国特殊教育政策的顶层设计与战略推进

  作者简介:杨克瑞,南京特殊教育师范学院教授,教育学博士。南京 210038

  内容提要:改革开放以来,我国特殊教育进入了快速发展的新时期。为推动特殊教育事业发展,教育部等有关部门相继出台了多项专门化的政策措施,并在价值取向上历经了创设与补偿、发展与攻坚、提升与完善几个阶段。这从根本上保障了残障人士的平等受教育权,充分展示了国家政策在特殊教育事业发展过程中的强大保障和推进作用。面对特殊教育发展的不平衡与不充分问题,相关政策在坚持持续发力的同时,更应着眼于教育现代化的更高目标,积极推动特殊教育政策执行的科学化、政策稳定的法律化、质量提升的现代化,并重构特殊教育中的政府与市场关系。

  关 键 词:特殊教育政策 特殊教育质量 全纳教育 公共政策分析

  标题注释:本文系2016年度教育部人文社科项目“多重残疾学生课程研究”(项目编号:16YJA880034)研究成果。

  [中图分类号]G76 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2018)05-0031-05

  党的十九大提出了“办好特殊教育”的发展方针,这不仅是对十七大“关心特殊教育”、十八大“支持特殊教育”的进一步发展,而且是十九大“优先发展教育”战略的重要体现。自改革开放以来,党和政府对特殊教育的关注日益加强,如1983年《教育部关于普及初等教育基本要求的暂行规定》中明确提出:“要加强在盲、聋哑和弱智儿童中的普及教育工作。”特别是随着1988年中国残疾人联合会的成立,我国政府加强了特殊教育政策的顶层设计,国务院连续多次转发了教育部等部门关于特殊教育的“发展意见”或者“提升通知”,有力地推进了中国特殊教育事业的战略发展。

  从政策补偿逐渐走向特殊教育的攻坚与提升,特殊教育事业也从最初被遗忘的角落,转变为逐渐得到各级政府高度重视、社会各界积极关怀的民心工程,这正体现了社会主义制度的优越性,是国家政策“强刺激”下中国特色的特殊教育发展之路。教育部等有关部门联合出台政策,共同推进特殊教育事业的发展,充分体现了政策的高度战略性与执行连贯性,有力地推动了残疾人这一特殊群体教育权利的保障与落实。“一般认为,政策分析主要涉及三个基本的内容领域:事实分析、价值分析和规范分析。”[1]从公共教育政策的角度分析其文本特点与价值取向,有助于系统总结并建构具有中国特色的特殊教育政策理论体系,进一步探索与完善中国特殊教育政策的改革趋势与未来发展。

  一、特殊教育政策的创设与补偿

  就广义的政策而言,新中国成立不久就发布了有关特殊教育发展的政策意见。例如1951年政务院发布的《关于改革学制的决定》中曾明确提出:“各级人民政府应设立聋哑、盲目等特种学校,对生理上有缺陷的儿童、青年和成人施以教育。”后来教育部也下发了一系列有关特殊学校课程、教学以及经费的通知要求等。[2]显然,这些政策内容都是具体的工作部署,尚没有从公共政策角度赋予特殊教育独立地位。根据公共政策专家戴维·伊斯顿(David Easton)的经典解释,公共政策是对全社会价值作权威性的分配。这也就是说,政策科学的主要任务,在于正确理解和改善整个社会的发展方向,特别是那些具有重要意义的宏观层次国家政策的制定更是如此。从这种意义上来说,改革开放后原国家教委与中国残疾人联合会等七部委于1989年联合下发的《关于发展特殊教育的若干意见》(以下简称《若干意见》),是国家对特殊教育事业发展首次作出的系统化设计与全面部署,对于我国特殊教育的发展具有重要的历史影响。

  (一)特殊教育地位与认识上的补偿

  新中国成立初期,我国虽然有具体的特殊教育内容,但尚没有形成特殊教育的理念与认识。例如1957年教育部下发的《关于办好盲童学校、聋哑学校的几点指示》等文件,显然只是针对盲、聋哑两类具体人群,尚没有整体性的特殊教育思想。1979年,国家开始重视到智障儿童的教育问题,鼓励开办一些培智学校,特殊教育的对象从传统的盲、聋哑两种类型增加到了智障类别,但这依然是针对特定残障人群的“具体化”认识,特殊教育相对独立的工作地位与学术体系尚没有形成。

  改革开放以来,我国积极融入国际社会,并于1981年正式成为联合国人权委员会国家成员。国际有关特殊教育的发展理念,对我国产生了重要的影响,如1975年联合国大会《残疾人权利宣言》中明确表达了残疾人教育权利的内容。这些国际“宣言”虽然“不能像国际法或国内法那样具有法律约束力,但它们确实具有道德和政治劝解的力量”[3]。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布,特殊教育首次作为独立的教育类型出现在国家层面的政策中,即“在实行九年制义务教育的同时,还要努力发展幼儿教育,发展盲、聋、哑、残人和弱智儿童的特殊教育”。特殊教育这一概念,在国家政策层面上开始得到认可,进而推动了我国特殊教育事业走向全面复兴。也正是在这样的背景下,具有对外发挥与行使国际代表、对内参与国内服务与管理功能的“中国残疾人联合会”,于1988年正式成立。国家残联的创立,同样也是中国特殊教育事业发展的重要里程碑,被视为我国“残疾人事业发展的最为重要的历史节点”[4]。就在这一年,“第一次全国特殊教育工作会议”顺利召开,并明确了我国特殊教育发展的战略地位与发展方针,最终形成了《若干意见》,并于1989年由国务院转发实施。自此,我国特殊教育事业的发展,从基础教育工作的边缘开始上升到了国家整体教育战略之中。例如,2010年党中央、国务院在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中,首次将特殊教育作为独立篇章进行了系统发展规划。此后党的十七大、十八大以及十九大,也都将特殊教育作为独立内容单独加以强调。

  (二)特殊教育学校管理与布局上的补偿

  我国特殊教育长期缺乏独立管理机构的领导,这也是其发展及地位受到限制的重要原因。1989年的《若干意见》中,就明确提出了有关的“领导与管理”职责与要求,即“各级教育部门要加强对特殊教育的领导与管理”。为了适应新形势下特殊教育工作的管理与领导,我国于1993年成立了“国务院残疾人工作协调委员会”(2006年更名为“国务院残疾人委员会”),教育部则于2012年依托特殊教育处成立了“特殊教育办公室”,以方便对外开展工作。这一系列组织领导工作的加强,显然适应了上述《若干意见》的发展要求,体现了管理体制上的“补位”。

  随着特殊教育管理体制的完善,特殊教育学校布局得以有效推进。改革开放以前,国家对于特殊教育工作缺乏强制性要求,学校数量与学生规模都比较少,“因此也无法说特殊教育形成了某种‘格局’”[5]。作为我国第一部特殊教育发展的整体规划,《若干意见》无疑加强了特殊教育学校的布局计划与指导。其中第7条就以“特殊教育的布局”为独立内容而进行规划,分别就盲童、聋童、智障儿童等不同类型的特殊教育学校发展作出了相应的部署安排,并在后面的第8条进一步明确了相应的学制与入学年龄。这就体现了特殊教育的系统性与规划性,将特殊教育工作的开展落到了实处。

  可以看出,20世纪80年代,在我国义务教育的普及工作仍在艰难推进的情况下,特殊教育事业已经得到了政府的高度关注与积极推动。虽然这仅处于历史欠账补偿的起步阶段,但特殊教育全面发展的政策意义却是巨大的,这也为后来的进一步攻坚克难奠定了良好的政策基础与发展环境。

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姓名:杨克瑞 工作单位:

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