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孙科技:政策工具视角下的异地高考政策执行研究
2018年05月11日 10:36 来源:《黑龙江高教研究》 作者:孙科技 字号
关键词:政策执行;政策工具;异地高考;随迁子女

内容摘要:政府部门需要正确把握政策工具选择和使用的策略,积极创造新的政策工具,提高政策工具选用与异地高考政策执行的适切性,以促进我国异地高考问题的有效解决。

关键词:政策执行;政策工具;异地高考;随迁子女

作者简介:

  原标题:政策工具视角下的异地高考政策执行研究

  作者简介:孙科技,华东师范大学 教育学部,上海 200062 孙科技,华东师范大学教育学部博士研究生,主要从事教育政策、教育政策执行研究。

  内容提要:近年来,异地高考成为我国随迁子女及其家庭最迫切的利益诉求。在异地高考政策执行中,以强制性政策工具为主导,其他类型的政策工具使用不足。政策工具的选择受制于优质高等教育资源存量和相关利益群体的制约,并且原有政策工具也会成为异地高考政策的阻碍因素。因此,政府部门需要正确把握政策工具选择和使用的策略,积极创造新的政策工具,提高政策工具选用与异地高考政策执行的适切性,以促进我国异地高考问题的有效解决。

  关 键 词:政策执行 政策工具 异地高考 随迁子女

  中图分类号:G640 文献标志码:A 文章编号:1003-2614(2017)09-0001-06

  一、引言

  近年来,随着我国城镇化进程的不断加剧,大量的农村富余劳动力开始涌向城市,随迁子女数量也随之增加。根据第六次全国人口普查数据显示,2010年我国流动人口规模达到2.21亿人,其中,有3600万儿童少年跟随父母流动[1]。随着中央“两为主”流动儿童义务教育政策的颁布与实施,进城务工人员随迁子女的义务教育问题得到初步解决。《中国流动人口发展报告2012》统计指出,7岁-14岁义务教育阶段适龄流动儿童入学率超过95%[2]。随着时间的推移,进城务工人员随迁子女的异地升学尤其是异地高考问题成为社会各界热切关注的话题。然而,截至2013年6月,据10个省份官方披露的数据显示,约4500名考生参加异地高考,仅占高考报名总人数(912万人)的0.5‰[3]。2014年,大约5.6万名随迁子女符合异地高考报名条件,虽然受益随迁子女数量增多,但所占随迁子女总数的比例仍然较低[4]。异地高考政策执行的效果与国家出台该政策的初衷还存在较大差距。因此,我们有必要从新的理论视角探索异地高考问题解决的有效路径①。

  政策执行的本质是相关行动主体凭借某些政策手段或方法将政策方案具体化,进而实现政策目标的过程。这些手段或方法即为政策工具,它们在政策执行过程中发挥着至关重要的作用。任何政策方案的实施,都离不开与之相适应的政策工具的使用。20世纪80年代初,荷兰的吉尔霍德(Geelhoed)委员会经研究指出,各种政策的失真缘于政策工具知识的不足,而解决政策失败的方法则是建立并发展关于政策工具的理论和学说[5]。正如萨拉蒙(Lester M.Salamon)所言,政策工具的选择决定参与者,又因为这些参与者有着各自不同的观点、理念、标准操作程序、技能和动机,所以对工具的选择会影响到项目的最终结果[6]。从政策工具的视角探索异地高考政策执行过程,可为异地高考问题的解决提供有益借鉴。

  二、政策工具的概念、分类及选择

  政策工具研究并不是一个全新的话题,其最早可以追溯到政策科学的开端[7]。随着20世纪80年代政策执行运动的兴起,政策工具研究开始在西方各国流行起来。关于政策工具的概念,不同学者给出了各自的理解。萨拉蒙强调政策工具为一种解决公共问题的方法[8];林格林(Ringeling)把政策工具描述为影响社会进步的具有共同特性的政策活动的集合[9];豪利特(M.Howlett)和拉米什(M.Ramesh)认为政策工具是政府在执行政策时所使用的实际方法或策略[10]。本文采用豪利特和拉米什关于政策工具概念的界定,即强调政策工具系政府部门为了解决某个政策问题所使用的方法或策略,突出政策工具使用的主体为政府。

  政策工具的多样性决定了对政策工具进行分类的必要性。豪利特和拉米什依据政府提供公共物品的水平,将政策工具划分为强制性政策工具(compulsory instruments)、混合型政策工具(mixed instruments)和自愿性政策工具(voluntary instruments)[11]。

  政策工具种类的多样性与分类的多维性共同决定政策工具选择的复杂性。布雷赛尔斯(Hans.Th.A.Bressers)认为,政策网络的特征影响各类政策工具被选中的概率。他以政策网络主体间的两个特征——连贯性(政策网络中部分行为者对于其他行为者的目标的同情)与相互关联性(政策网络内的行为者的互动)作为一般变量,分析不同类型的政策网络对于政策工具选择的作用[12]。首先,在强连贯性和强相互关联性的政策网络中,几乎所有的政策工具都适用;其次,在强连贯性与弱相互关联性的政策网络中,多采用投资、补贴、文献和传媒信息等政策工具,并且一些中介组织参与政策实施;再次,在弱连贯性和强相互关联性的政策网络中,多采用协议、合同及其他要求目标群体进行合作的政策工具;最后,在弱连贯性与弱相互关联性的政策网络中,多选择强制性政策工具,其重点在于管制。

  三、异地高考政策执行中的政策工具分析

  1.中央政府层面上的政策工具

  由于义务教育阶段学业的相继完成,中央政府越来越重视随迁子女的异地升学问题。早在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)中就明确提出,要“研究制定进程务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”,把随迁子女异地升学问题摆在非常重要的位置。两年后,国务院转发四部委制定的旨在解决异地中、高考问题的专门性政策方案——《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》(以下简称《方案》)。《方案》指出各省(区、市)应坚持与当地“城市功能定位”、“产业结构布局”和“城市资源承载能力”相适切的原则,根据进城务工人员在当地的“合法稳定职业”“合法稳定住所”“社会保险年限”及其子女“连续就学年限”等情况,确定随迁子女参加升学考试的具体条件和制定具体办法,将异地高考政策方案制订与执行的权利转移到地方政府。

  中央政府在异地高考政策执行过程中,通过权力下放与设定政策执行规则的方式促进异地高考问题的解决。随迁子女的异地高考诉求,本质上属于公民的受教育权问题。公民平等地接受教育的权利,理应需要国家凭借自身的政治权力,通过教育资源的分配给予保护。中央政府将异地高考政策具体制定与执行的权力下放给地方政府,凭借的是诱因型政策手段,诱因型政策手段在豪利特和拉米什工具图谱中位列混合型政策工具。而异地高考政策执行总规则的制定则属于强制性政策工具。强制性政策工具的运用,能够确保异地高考政策执行朝着中央政府希冀的方向发展,可有效防止异地高考政策执行失真,提高政策执行的效率。

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