原标题：乡村教师队伍支持政策精准落地讨论三题

　　作者简介：解光穆，宁夏大学教育学院，银川 750021；谢波，宁夏回族自治区教育厅人事与老干部处，银川 750011

　　内容提要：为推动乡村教师“下得去”、“留得住”、“教得好”，并为乡村教育发展提供良好师资保障，国务院《乡村教师支持计划(2015-2020年)》颁布实施后，各省(市、自治区)及众多市、县(区)都陆续出台了具体实施办法，以积极的政策设计与科学制度来关注、关心、关爱乡村教师。但由于各地经济发展、教育水平差异的存在，在乡村教师支持政策落地时还需要从收入待遇提高、专业能力发展、现实补充及未来培养三个方面来细化优化，确保他们能安心从教、舒心从教、用心从教、精心从教。

　　关 键 词：乡村教师 支持政策 细化优化

　　标题注释：本文系国家社科基金“西北回族聚居区农村教师职业吸引力提升机制研究”(14CGL048)；宁夏大学民族学学科建设专项经费资助的部分成果。

　　在城乡二元经济结构深远影响与城镇化进程强力冲击下，乡村教育逐渐趋于式微。对此教育学界认为，与整个教育事业蓬勃发展态势不相一致的，是“乡校衰败”现已成为客观事实。[1]为推进教育基本公共服务特别是义务教育公共服务均等化目标，有效缩小日渐扩大的城乡教育发展差距，近年来党和政府不断强化城乡教育一体化发展，并以有力政策来加以调控。在这一历史进程中，“发展乡村教育，教师是关键”成为教育研究者的共识，也成为教育公共政策制定者的决策依据。能体现以倾斜政策、特殊措施促进乡村教师队伍发展提高的是2012年国务院《关于加强教师队伍建设的意见》中提出的：“中小学教师队伍建设要以农村教师为重点，采取倾斜政策，切实增强农村教师职业吸引力，激励更多优秀人才到农村从教。”[2]同年，国家教育部、中编办等5部委出台《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》，对以倾斜政策加强乡村教师队伍建设做出具体政策设计与科学制度安排。十八大以来，党和国家在推进城乡一体化进程中，不断强化“强农、惠农、富农”政策的制定与落实。与之相应，在教育这一关涉千家万户幸福、子孙后代发展成长的最重要的民生领域，党和国家也坚持以问题为导向，直面对待乡村教师队伍建设中存在的数量不足、结构不佳、专业不高、稳定性较差等突出问题，积极以教育公共政策的不断优化来解决。正是在这样的社会与教育背景下，就有了2015年国务院《乡村教师支持计划(2015-2020年)》的颁布，也随之有了各省(市、自治区)《乡村教师支持计划(2015-2020年)实施办法》的制定，更有了众多不同市、县(区)更为具体而有针对性的《乡村教师支持计划(2015-2020年)实施细则》的持续出台。纵观国家与各省(市、自治区)及市、县(区)数量众多的乡村教师支持计划与实施办法，都对乡村教师队伍建设给予了明显的政策倾斜与深切的人文关怀，体现出党和政府关心关爱乡村教师的眷眷深情与支持发展乡村教育的坚强决心与巨大努力。

　　对乡村教师队伍建设何以成为现阶段教育公共政策所密切关注与解决的重大教育现实问题，党和政府如何解决这一重大教育现实问题的政策路径设计与选择，笔者曾在《乡村教师队伍建设政策述评》中有较为详细的阐述与分析。[3]2016年后，随着全国各地众多市、县(区)《乡村教师支持计划(2015-2020年)实施办法》的陆续颁布与逐步实施，如何确保各项支持、倾斜、关爱乡村教师队伍建设政策的精确落地，并在政策实践中推动乡村教师“下得去”、“留得住”、“教得好”目标的加速实现，应成为我们继续探讨的重大教育现实问题。换言之则是在推动乡村教育发展中，应以怎样的制度设计才能确保“支持计划”中各项政策的精确落地，应成为教育研究者、教育管理者所继续密切关注与不断探讨的重大现实问题。

　　一、对乡村教师待遇提高政策细化优化的讨论

　　从众多省(市、自治区)与市、县(区)乡村教师支持计划实施办法的具体内容看，各地在落实乡村教师生活补助政策时都能从本地经济社会、文化教育发展实际出发，充分体现收入分配向乡村、基层与艰苦地区教师倾斜的政策目标指向，未出现国家《乡村教师支持计划(2015-2020年)》颁布后众多公众与媒体担忧的可能出现“提高乡村教师待遇沦为墙上的一张‘画饼’”[4]之不良现象。“画饼现象”未出现原因何在？这可能与如下因素有关：一是以倾斜政策来提高乡村教师物质待遇(收入)有着广泛的社会共识。《乡村教师支持计划(2015-2020年)》一颁布，社会各界、众多民众大都认为理应如此，各类新闻媒体也纷纷以“最没有争议的涨薪”[5]为题，及时客观报道了社会公众对这一政策的理解与支持。二是与现阶段乡村教育的属性有着密切关系。我们知道，现阶段由于大多数乡村地区基本没有高中阶段及以上教育，因而乡村教育在一定意义上讲就是义务教育或说主体属于义务教育。正由于义务教育属于乡村社会基本公共服务性质，公共财政就必须要保障其投入，这也是政府所必须履行的法定职能。同时，还由于义务教育具有正外部性特征，投资收益期较长，完全由市场进行调节无法达到公众所期望的发展水平。如此看来，增加乡村教育投入与提高乡村教师收入自然就成为公共财政所必须担负的职能。三是与教育公共政策导向有着密切联系。在以利益分配为基础来调整各种复杂教育关系时，按照公平价值取向，就应该也必须对乡村教育、乡村教师按照“差别化”原则给予必要的扶持与帮助。这是由于社会正义的重要要求(原则)之一就是要在社会和经济不平等情况下“应该有利于社会之最不利成员的最大利益”。[6]因此，在政策制定时按照“差别化”原则给予乡村教师在收入上的明显倾斜，自然就成为教育公共政策制定时的主动价值选择与一致认识。

　　如此看来，以较为明显的倾斜与支持政策来切实提高乡村教师收入在理性认识层面上基本不存在歧义，但在政策具体实施时还必须面对如下三方面现实问题。首先是乡村教师与其他乡村工作者在收入上的差别化对待问题。在广大乡村地区除义务教育外还存在着基本公共卫生服务、公共交通服务等，也有着服务这些领域的从业人员。因此，若只提高中小学教师的收入，难免会引起其他行业人员的攀比心理。有鉴于此，部分省(市、自治区)与市、县(区)在《乡村教师支持计划(2015-2020年)》实施办法的制定与落实中，教育与财政、人社等部门交涉的一个焦点问题就是：乡村教师收入提高了，乡村卫生、农牧、林业及乡镇工作人员怎么办？可能正是在尽力避免可能会引起攀比现象的出现，一些地方在提高乡村教师收入待遇时难免谨小慎微，给予他们收入提高时的标准就订得不是太高。对此我们要看到，乡村教育基本公共服务要比乡村医疗、农牧等基本公共服务等从业条件更为艰苦，乡村教师职业吸引力也明显弱于其他行(职)业吸引力。也许正是为了体现行业间的差别化对待，甘肃省规定乡村教师在享受甘肃省乡镇机关事业单位工作人员乡镇工作补贴200元-600元的基础上，对集中连片特困地区农村教师按每月不低于300元标准进行补助。这一政策规定实际上就意味着对同在乡村地区工作的乡村教师的特殊补助，体现出与其他行业的差别化对待。其次是在一较大区域内对乡村教师待遇实行差别化对待的问题。由于经济发展基础、自然条件、所处区位等的不同，因此虽同为乡村地区但艰苦程度还是有着一定差别的。因此，要使政策具有积极效应，就还需在一较大区域内科学设计、精准施策。如宁夏在制定乡村教师支持计划实施办法时，正是根据北部川区各县(区)与南部山区各县(区)在经济社会发展中存在明显差距的现实存在，规定要适当提高义务教育阶段乡村学校教师补贴标准，人均每月提高到山区500元、川区300元。[7]应该说，宁夏这一政策规定是着眼于在一较大区域内体现收入差别化对待的，也是符合宁夏区情与教育实际的。最后是一较小区域内对乡村教师待遇实行差别化对待的问题。就某一具体县域内看，实际上既存在着县镇与乡镇之间的发展差距，也存在着乡镇与乡镇之间的发展差距。同时，就一乡镇内来看也客观存在着村与村之间的差距以及中心小学与完全小学、完全小学与教学点之间的发展差距。因此，乡村教师待遇差别化原则的体现就应更为精细化与精确化——从省域内走向县域内、从县域内走向乡域内、从乡域内走向村域内，亦即要充分体现越是艰苦、越是基层收入待遇就越高的政策取向。自然，对差别化原则的细化并非笔者的独到见解，而是许多地方早已实践并被证明是行之有效的政策措施。譬如有媒体曾报道，湖南省泸溪县从2009年起就在乡村教师中推行“三个倾斜”政策，其中教师岗位津贴连续三年实现了翻番：2009年村小教师每人每月岗位津贴为300元，2010年达到600元，2011年提高到1200元；农村中心完小、初中教师岗位津贴每人每月400元。[8]显然，湖南省泸溪县给予村小与中心小学教师、小学教师与初中教师不同标准的补助，就使收入差别化原则得到了最为充分的体现，也易于在发展乡村教育实践中发挥积极正面导向作用。

　　最后还需指出的是，以差别化原则来提高乡村教师收入待遇，是确保乡村教师“下得去”、“留得住”与“干得好”的有力有效抓手，但却不是唯一。因为物质需求只是个体的一种重要需求而不是全部需求，乡村教师也是如此。同时，由于城乡经济社会、文化教育之间的较大差距，若不是十分巨大与明显的收入差距，事实上对乡村教师特别是年轻教师的吸引力就不是很大。媒体曾报道的湖南村小教师一年的岗位津贴比城区教师多了约1.4万元，就出现了教师争着往偏僻乡村小学去的现象，[9]其是否具有普遍性与持续性还有待时间与事实的进一步验证。