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中国教育规划的价值追求与模式转型
2020年09月21日 10:55 来源:《中国教育科学》2019年第4期 作者:高书国 杨海燕 字号
2020年09月21日 10:55
来源:《中国教育科学》2019年第4期 作者:高书国 杨海燕
关键词:教育规划;价值追求;模式转型

内容摘要:进入21世纪以来,教育规划正在从以“他我”为目标的追赶模式向以“自我”实现为目标的成长模式转变。中国教育规划从实践到理论正在日益走向成熟,将领袖智慧与人民智慧相互统一、紧密结合,创造出一种基于群体智慧的战略规划定制模式,为公共政策特别是战略规划制定提供了可资借鉴的中国方案。

关键词:教育规划;价值追求;模式转型

作者简介:

  作者简介:高书国,中国教育学会副秘书长,教育部教育发展研究中心研究员,中国教育发展战略研究会常务理事,主要研究领域包括人口与教育发展、教育发展战略和教育规划;杨海燕,中国人民大学副教授,主要研究方向为基础教育发展战略与政策,中小学管理与学校改进。

  内容提要:战略转型是从一种战略形态转变为另一种战略形态的历史过程,不仅是一个从传统到现代、从大到强的发展过程,也是一个从落后到进步、从跟随到引领的提升过程。20世纪50年代至60年代,中国经济社会以及教育发展长期实施以发达国家为目标的“追赶战略”。进入21世纪以来,教育规划正在从以“他我”为目标的追赶模式向以“自我”实现为目标的成长模式转变。中国教育规划从实践到理论正在日益走向成熟,将领袖智慧与人民智慧相互统一、紧密结合,创造出一种基于群体智慧的战略规划定制模式,为公共政策特别是战略规划制定提供了可资借鉴的中国方案。

  关 键 词:教育规划;价值追求;模式转型

  【中图分类号】G442 【文献标志码】A 【文章编号】2096-6024(2019)04-0038-12

  教育战略规划是对教育发展全局性、长期性、根本性问题的谋划,属于教育宏观决策研究。自中华人民共和国成立以来,国家长期处于短缺教育状态,教育发展长期采取追赶战略。1953年,教育部编制、颁发了《1953年全国教育事业计划》,第一次系统开启了中国教育规划的独立发展历程。1955年,毛泽东明确指出:“我们的目标是要赶上美国,并且要超过美国。……究竟要几十年,看大家努力,至少是五十年吧,也许七十五年。七十五年就是十五个五年计划。哪一天赶上美国,超过美国,我们才吐一口气。”①从此,中国开启了对发达国家的战略追赶历程。通过路径模仿、道路探索、模式创新,中国人均受教育年限以快于发达国家50%的速度快速增长。中国人力资源开发竞争力超过了部分发达国家,提前实现了对发达国家教育发展的局部赶超。②

  2016年,中国正式启动了第十三个五年计划,这一规划对中国教育发展具有重大战略意义。2018年,党的十九大报告提出:“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程。”《中国教育现代化2035》确定了“总体实现教育现代化,迈入教育强国行列,推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国,为到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定坚实基础”的宏伟目标。建设教育强国成为新时代中国特色社会主义教育改革发展的新特征。这种新特征的典型标志是:中国正在进入建设教育强国的新时代,服务于更高层次、更高质量教育的新时代,人民享受世界先进水平现代化教育的新时代,更加自信走向世界教育舞台中央的新时代。人民的教育需求层次不断提升,多样化、个性化需求日益增长。供需关系是教育发展的基本关系,是教育发展主要矛盾的集中表现。供给与需求之间的矛盾运动与动态平衡,是教育与社会发展之间平衡性的必然要求。

  教育规划进入成熟时期。现代规划的发展经历了领袖智慧、精英智慧、团队智慧和群体智慧四个发展阶段,群体智慧时代正在到来。中国教育规划经历了66年的发展历史,建立了世界最大规模的教育规划体系,形成前所未有的强大规划能力,规划实施效力和评估水平全面提升,教育规划理论、工具与模式日渐成熟。

  一、中国教育规划正在实现由“他我”到“自我”的战略转型

  规划的本质是一种谋划,是对组织发展目标和未来实践活动的战略谋划。战略规划的核心是确立价值追求,制定战略目标。从战略追赶的价值追求到自我实现的价值追求,是新时代中国教育战略规划的理念提升、规划提升和战略提升。

  老子说:“知人者智,知己者明。胜人者有力,胜己者强。”战略规划需要对组织的自我环境、挑战与资源进行客观分析,以把握战略大势。英国著名的发展理论学家彼得·华莱士·普雷斯顿明确指出:“每一种理论构建都包含一个复杂的构架,包括本体论、认识论、方法论和实践论。”③习近平总书记明确指出:“一个民族、一个国家,必须知道自己是谁,是从哪里来的,要到哪里去,想明白了、想对了,就要坚定不移朝着目标前进。”④自1956年以来,中国传统规划以追赶为目标,以发达国家为追赶对象。国家或组织的内心指向、追赶方向、实现指标都是向外、向他的。传统战略规划有四重核心内涵:第一,我是谁——解决的是定位问题;第二,我要到哪儿去——解决的是目标问题;第三,我如何去——解决的是手段问题;第四,我如何有效地到达——解决的效率问题。著名的教育规划组织国际教育规划研究所认为:“规划不是一项纯粹的技术,而是一门适应环境、注重实效的艺术。而且不同的国家,具体情况迥异。”⑤

  中国教育战略规划的战略价值和制定模式正在发生着深刻的变化,即从以规模发展为主的追赶模式转向以自我完善为主的自修(修为)模式。规划主题、规划目标、规划手段和规划效益正在发生着重要变化。从战略追赶到自我修炼,是中国战略规划转型的重要标志。

  (一)从“我在哪儿”到“我是谁”

  战略规划最为常用的理论是定位理论。需要进一步强调的是,定位理论强调的是一种产品在消费者心目中的形象与品位。如图1所示,在中国战略规划定位过程中,还是常常将定位理解为“我在哪儿”、我与发达国家存在的差距。以追赶为目标的传统规划,首先要面对的问题是“我在哪儿”的问题,即我与被追赶者之间的差距问题。所以,战略规划必须要解决的是定位问题,“我在哪儿”是传统规划所面临的第一个战略问题。回答“我在哪儿”,所需要的战略手段,一般是数据、指标等量化工具,其战略目标也是基于规模的量化指标。

  

图1 公共规划从“他我”到“自我”的模式变革

  “我是谁”既是现实问题,又是哲学问题。在冯友兰看来,哲学包含三大部分:宇宙论——求世界之道;人生论——求人生之道;知识论——求知识之道。“我是谁”是哲学的三大问题之一。无论是个人,还是一个组织或国家都需要明确一个问题,即我是谁。基于“我是谁”的战略规划,其所运用的战略工具更多的是质量指标,是反映文化品质和自我实现的指标,更加关注自我能力建设和竞争力、影响力等内容。

  (二)从“我要到哪儿去”到“未来我是谁”

  中国战略规划始终保持着“双向性”特点:一方面,中国以发达国家为对象,确立了长期追赶的战略规划;另一方面,中国始终坚持社会主义本质,积极探索中国特色社会主义发展道路、发展理论、发展制度和发展模式。与一般的发展中国家不同,历史上的中国曾经是世界最强大的国家,所以在发展目标上,中国的强国目标带有很强的“回归”特点。

  新时代中国战略规划更加关注“未来我是谁”。中国正在经历从大到强的历史性转变。习近平总书记提出了一系列具体的强国目标,包括加快建设制造强国、质量强国、贸易强国、海洋强国、航天强国、网络强国、文化强国、人才强国、人力资源强国、知识产权强国、科技强国,建设法治中国、平安中国、美丽中国、健康中国,建设创新型国家等。以上这些目标的确立,是基于“未来我是谁”进行的战略定位。

  中国教育战略规划从追求实现对发达国家赶超,到更加重视体现中国梦的中国特色社会主义教育现代化,这是发展思想、发展目标和发展动力的重大转折,是实现国家和民族理想追求的重要体现。《国家教育事业发展“十三五”规划》明确提出,我国教育总体发展水平已经进入世界中上游行列,进入到一个新的发展阶段。以全面提高教育质量为主题,以教育的结构性改革为主线,聚集重点领域和薄弱环节,坚持保基本、补短板、促公平,重点解决教育改革发展中的突出问题。“十三五”期间教育改革发展的总目标是:“教育现代化取得重要进展,教育总体实力和国际影响力显著增强,推动我国迈入人力资源强国和人才强国行列,为实现中国教育现代化2030远景目标奠定坚实基础。”⑥应该说,“十三五”教育规划更加关注国家教育发展的自我定位和自我成长。只有一个明确了自我定位的人,精神才更加强大、意志才更加坚定;只有一个明确了自我定位的民族,才更加自信。

  (三)从“如何到达未来”到“如何成为未来的我”

  从理论上分析,未来既是一个时空发展概念,又是一个自我发展概念;从单一的时空发展,到时空发展与自我发展相结合,应该是新时期中国教育规划战略转型的主要特征之一。首先,未来是一个时空发展概念。一个国家或组织,拥有不同的地域空间、历史空间、文化空间和制度空间。从空间维度看,战略规划包含国家布局、区域布局、行业布局;从时间维度看,战略规划包括长期目标、中期目标、近期目标,两者交叉重叠形成无数新的组合;从文化维度看,战略规划更加重视历史建构、文化建构、制度建构。无论是传统规划,还是现代规划,都注重目标与手段的统一。传统规划目标设计,强调如何达到未来,其比较对象是外在的。新型规划目标设计,强调如何成为未来的我,其比较对象是前一个我,更加直白地说,这是一种内源发展规划模式。

  未来也是一个自我发展概念。自我可以划分为过去的自我、现在的自我和未来的自我,战略规划更加关注未来的自我。新型规划不但重视战略目标的重构,也重视发展手段与模式的重构。以“十三五”教育规划为例,第一章提出以新理念引领教育现代化,准确地把握了中国教育发展的阶段性特征,用“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念分析和解决教育发展改革的重大问题,并创造性地将“创新、协调、绿色、开放、共享”作为规划框架的主干,展示了中国教育“十三五”期间的战略目标、战略重点、主要任务和主要策略,特别是在战略规划路径选择上具有中国特色和本土特点。这是一个在中国特色社会主义理论指出下形成的教育规划,在内容、结构、方法上充分体现了“中国化”的特点,体现出对中国教育道路、教育理论、教育制度和教育文化的充分自信。

  (四)从“如何更有效地实现追赶”到“如何成为更强大的我”

  战略效率是战略规划的应有之义。战略规划的核心是追求和实现价值,效率是战略规划的必然选择。有了追赶目标,就期望更快、更早实现战略追赶。中国是一个成功的后发国家,在实现有效追赶的路上,充分运用其机制优势,发挥国家动员能力,集中财力办大事,成功地实现了对发达国家的局部战略追赶。

  1.低重心发展战略。所谓低重心发展战略是从20世纪80年代到2010年,中国教育实施的以扫除青壮年文盲和普及九年义务教育为重心的发展战略。1982年第三次人口普查时的文盲率高达22.81%。中国与其他发展中国家的共同特点是国家经济发展落后,教育发展水平低。从实际出发,中国领导人将教育发展确定为“低重心战略”。中国教育所采取的低重心战略,本质上是用发展的时间换取发展的空间。1980-2010年,中国以快于发达国家平均水平50%的速度提高人均受教育水平,实现了对发达国家的战略追赶。

  2.社会动员战略。动员一切社会力量发展教育事业是中国教育发展的重要手段和方法,特别是在国家经济实力不足的情况下更是如此。1990年,国家财政性教育经费为563.98亿元,非财政性教育经费95.40亿元。2001年,国家财政性教育经费达3057.01亿元,年均增长16.61%;非财政性教育经费1580.65亿元,年均增长22.87%。社会资源大量进入教育公共服务领域。

  以我为主是发展战略转型的雏形。以2016年为标志,中国实现了高水平普及九年义务教育,学前教育毛入园率达到77.4%,高中阶段教育普及率达到87.5%,高等教育普及率达到42.7%,教育发展达到中高收入国家水平。中国教育进一步扩大开放,教育战略和教育政策的外溢性日益凸显,中国教育的国际影响力不断提升。经过长期的探索和努力,中国教育的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信不断增强。教育战略规划模式和规划思路,从跟跑到并跑,再到局部赶超,未来实现领跑,这是中国教育战略走向自我修炼的战略转换。

  二、中国教育规划理论与实践走向成熟的重要标志

  一个理论与发展模式成熟的重要标志是其理论的科学性、体系的完整性、方法的有效性和模式的影响力。伴随决策科学化和民主化进程,群体参与已经成为中国规划最突出的特征。中国战略规划开始走向成熟有如下六个主要标志。

  (一)教育规划理论更加丰富

  教育规划总体思路是建立与未来中国强国地位相适应的教育体系。中国现代教育规划吸收了古代战略思想的精华,学习借鉴了世界各国的规划理论与方法,开放出最为灿烂的教育规划理论与实践之花。经过新中国成立以来70年的探索和实践,形成了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局,形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。中国已经形成一个更宏大、更开放、更包容的战略规划思想体系。

  1.发展是第一要务的战略思想。习近平总书记强调:发展是党执政兴国的第一要务,是解决中国所有问题的关键。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变,我国是世界上最大发展中国家的国际地位没有变。这是我们谋划发展的基本依据。从以经济建设为中心到发展是第一要务,扩展了发展的概念与内涵,更加适应一个发展中人口大国实现整体发展和国家现代化的时代要求。这是中国发展与改革的战略定力,提醒我们要清醒地认识我们党的发展要务、中国国情和谋划发展的战略前提。

  2.以人民为中心的发展战略思想。中国是社会主义国家,人民是国家的主人。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》基本原则第一条明确提出:“坚持人民主体地位。人民是推动发展的根本力量,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。必须坚持以人民为中心的发展思想,把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点,发展人民民主,维护社会公平正义,保障人民平等参与、平等发展权利,充分调动人民积极性、主动性、创造性。”以人民为中心是中国战略规划的根本指导思想和本质特征。

  3.教育优先发展的战略思想。战略规划专家争论得最为激烈的问题是:以条件定发展,还是以需求定发展?这是教育发展战略规划中具有哲学意义的战略问题。20世纪90年代后期,中国教育经历了以条件定发展的反思之后,以需求定发展的思想进一步明确。以需求提升引领发展提升,以思想创新引领规划创新。坚持以需求定发展,就要坚持教育优先发展,就要将教育摆在基础性、全局性地位。

  4.整体规划分区实施的思想。坚持统一规划和分类管理,是处理整体与局部发展关系的重要原则。既突出强调整体规划,保持规划的统一性、掌控力和协调度,又准确把握分区实施,注重规划的针对性、应用性和可操作性。1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》及1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》进一步指出:到2000年“全国基本普及九年义务教育,全国基本扫除青壮年文盲,使青壮年文盲率降到5%以下。”中国确定了“双八五”目标(占全国总人口85%的地区普及九年义务教育,初中阶段的入学率达到85%左右)和“分区规划、分类指导、分步实施”的原则,按照总人口40%左右的城市及经济发展程度较高的农村、总人口40%左右的中等发达程度的农村、总人口15%左右的经济发展程度较低的农村、总人口5%左右的特别贫困地区的不同要求,提出了1996年、1998年以及2000年的实施步骤。同时,确定到2000年在全国90%人口居住地区基本扫除15-50岁的青壮年文盲,使青壮年非文盲率达到95%以上。

  5.群体定制未来的战略思想。战略规划成熟的核心是战略思想成熟。传统理性是封闭的理性,是分割的和碎片化的。有限的理性难以适应快速变化的世界。集体理性可以解决不同层级之间的“确定性隔绝”问题,由局部的确定性向整体和全局的确定性转变;从阶段、间断的确定性向连续、持续的确定性变化。

  (二)教育规划体系更加完备

  中国已经形成世界最大规模的教育规划体系。健全的规划体系为战略规划成长和发展奠定良好基础。除此之外,人口规划、社会规划、产业规划和地区规划都将从不同的方面谋划教育改革和发展,从而构建一个开放多元的教育规划体系,规划思想更加丰富、规划更具个性和可实施性,应对外部挑战更具主动性、自主性和自信心。

  从规划结构体系而言,教育战略规划形成了研究制定体系、规划执行体系、规划监测体系、规划评估体系和规划研究体系。国家教育发展研究中心、上海教育科学研究院、中国教育科学研究院等研究机构成为国家教育规划的重要智库。北京、上海、广东、成都以及各省中心城市和15个副省级城市,均建立了专业化的教育规划研究机构。

  从规划层次体系而言,中国已经形成以中长期教育规划为战略主轴,以五年教育事业规划为重要支撑和以年度教育规划为重要补充的教育规划层级体系。三个层级的教育规划,相互统一、相互衔接、互为支撑;同时从制定(定制)、执行、监测、评估等规划环节,形成中国特色“教育战略之环”。从中央到地方,从省级到县级,从政府部门到各级各类学校,既有国家对地方和学校的指导,更有地方和学校规划对国家教育规划的支撑与保障。

  (三)教育规划能力明显提升

  规划能力是一个多向、多维和多样化的概念,一般是指预测能力、研究能力、生成能力、决策能力和应对能力。战略规划机会窗口变窄、复杂性和不确定性增强,都对战略规划能力提出新挑战和新要求;规划技术发展和数据支撑能力增强,又为提升战略规划能力提供了条件。经过数十年的发展,中国战略规划理论和实践水平不断提高,战略规划在把握全局、战略研究、组织协调和规划制定方面的能力有了长足进步。

  1.规划能力建设体系全面加强。战略规划需要价值引领,战略价值需要实现路径。中国建立了世界最大规模、相对成熟的教育规划网络体系,建立了一种国家价值—实现能力之间的适应机制,初步实现了战略规划能力与战略价值追求之间相匹配。

  2.战略规划人才队伍初步形成。战略规划资源有效配置首先涉及战略规划人才资源的有效配置。以行政层级为基础,中国已经形成中央、省、地(市)、县四级教育规划体系,并形成与之相适应的规划人员队伍。国家与地方之间,政府与研究机构之间相互融合、密切配合,实现了战略规划研究制定的协同机制。

  3.战略研究能力持续增强。教育规划的宏观研究包括教育发展战略研究、教育预测研究、教育规划临近系统研究、教育预警系统研究等。教育科研机构要自觉承担起教育规划理论与决策研究任务,为教育行政部门提供高质量的科研咨询服务,使规划理论、规划思想、规划方法、规划实施、规划评估能力更强。

  4.战略规划工具更加完善。工具成熟是一个理论与方法成熟的重要标志。战略规划研究与制定,除了采取定性分析、定量分析、文献分析、态势分析(SWOT)、成本—收益分析方法等一些通用的传统工具以外,还创造了战略规划系统、战略规划评估等特定工具,为提高战略研究的科学性、适应性和针对性提供了基础。2014年,高书国发表了《教育指标体系——大数据背景下的战略工具》,这是一部关于中国教育指标体系的著作,系统地分析了教育指标体系理论框架、指标构建和实际操作方法,丰富了教育战略规划研究与制定的政策工具。

  (四)教育规划机制更加健全

  组织成熟的另一个重要的标志是具备健全的运行机制。从教育规划而言,已经形成比较完善的规划机制,包括定期规划运行机制、规划课题研究机制、战略规划决策机制、规划评估改进机制和中期规划调整机制等一系列规划机制,除了常规的规划机制以外,为提高规划研究制定水平、推进高效决策与执行、提高全面规划人员整体素质,教育规划还建立了以下重要机制。

  1.组织协同机制。协同是系统的内在特征和发展动力。教育战略是一个整体、一个系统,国家、省级、地市和县级规划相互协调布局、协同推进。在同一目标之下,上下组织之间、同层组织不同机构之间资源共享、协同指挥、协同决策、协同实施、协同评估,形成战略规划的合力。同样,长三角、珠三角、京津冀等区域之间,不同地区进行战略合作,协调利益、协同步骤,实现共赢。

  2.共同学习机制。战略决策者和研究者应该是终身学习的先行者和实践者,要让规划成为一个共同学习的过程,持续提升战略规划能力。教育部规划司通过组织培训班、展开高层次研修、召开研讨会和进行实地调查研究等多种活动,以习近平总书记重要讲话精神、新发展理念和战略规划理论为主要内容,进一步统一思想,提升规划决策者和研究者的思想业务水平。

  3.规划创新机制。中国战略规划创新的最大动力来自战略实践,战略矛盾的综合性、多重性、复杂性使得中国教育规划决心更大、步伐更加坚定。中国教育发展面临普及与提高的双重需求,外部差距与内部差距并存,教育公平与教育质量面临挑战,整体资源不足与局部资源不平衡特点突出。为此,教育规划建立了政府与市场联动机制、目标责任的分解机制、分区规划分区推进机制、东西部协作支援机制等新机制,努力实现战略指挥统一,战略目标协同一致,使战略能力有效释放。

  4.责任平衡机制。按照投入—产出理论,投入与产出之间的内在逻辑关系要求规划目标与资源能力之间相互匹配。在战略规划制定之后,领导者和决策者最应该考虑的是战略规划的可操作性、可执行性和可实施性的问题。实现目标与投入之间、目标与责任之间、责任与责任之间的平衡。中央与地方,省级与地市,地市与县级,政府与学校规划目标相关、责任主体相连。按照目标责任分工机制,要责任到位,投入到位,查检到位。同时,采取政府与市场两轮驱动,在政府主导下,鼓励社会、企业和公民个人广泛参与,使宏观发展与微观发展相结合,使组织整体变革与组织细胞变革相一致。

  5.监督检查机制。监督检查是战略规划实施效果的保障机制,也是战略规划不可缺少的重要环节。《国家教育事业发展第十二个五年规划》明确规定:“加强监测评估。组织对规划实施情况的中期评估和跟踪监测。教育行政部门定期发布教育改革发展动态,收集编辑教育改革发展案例,及时总结各地在实施规划中的经验教训,积极推广先进经验。加强社会监督,及时向社会公布规划实施进展状况,主动接受家长、社会、媒体参与规划实施的监督。将社会各界对规划的意见和建议作为规划调整的重要依据。”建立教育规划监督检查机制,成为国家教育规划的重要机制,从法律法规上确定了监督机制的重要地位。

  (五)教育成果更具影响力

  战略规划要提供有价值战略思想和有效解决方案。做负责任的大国,中国完成了联合国教科文组织确定的战略目标,也是唯一个全面实现“六大目标”的发展中人口大国。仅以扫除文盲为例,1990年全世界有8.72亿文盲人口,中国有1.81亿文盲人口。2015年,全世界文盲人口依然高达7.64亿,而中国文盲人口下降到4862万,文盲人数减少1.33亿。⑦2011年,联合国教科文总干事伊琳娜博科娃说:“中国在普及小学教育、促进性别平等和提高各级教育机构的入学人数以及将创新和科技进步成果引入教育领域等方面取得了巨大进步。”2017年,高等教育毛入学率达到47.3%,成为拉动世界高等教育发展并推动全球高等教育普及化的重要力量。

  从教育规划的视角分析,组织规划的个性化与公共战略规划的民主化,正是当代中国公共战略规划最为突出的两个特点。规划定制是组织个性发展的必然要求。表面上看,个性化与民主化之间,在认识论和方法化上似乎存在矛盾,其实它们有着内在的统一,而且这种统一性正在中国战略规划的实践中成为可能——群体定制便是这一实践的理论总结和概括。中国正在经历一次管理专业化到治理现代化、民主化的进程,以人民为中心的发展思想和通过民主协商制定公共事业战略规划的模式受到世界各国的高度重视。

  (六)中国公共教育战略规划呈现“五个前所未有”

  “十三五”是中国公共战略规划发展的重要时期,政府将民生作为促进经济发展和社会进步、增加发展动力和维护社会稳定的战略举措。公共战略规划领域更加宽阔,内容更加丰富,形式更加多样。新时期、新背景和新趋势背景下的中国教育战略规划呈现出五个“前所未有”。

  1.前所未有的教育发展空间。“十三五”期间教育改革发展的总目标是:教育现代化取得重要进展,教育总体实力和国际影响力显著增强,推动我国迈入人力资源强国和人才强国行列,为实现中国教育现代化2030远景目标奠定坚实基础。这一目标提出了比《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》和教育事业“十二五”规划更高的要求,为中国教育发展综合实力和国际影响力提供了前所未有的战略空间。

  2.前所未有的教育创新跨度。公共战略规划发展的另一个主要标志是跨领域的战略规划成为一种新趋势,进一步增强了规划的综合性、跨部门、跨领域的特点。2017年4月,国务院印发了《中长期青年发展规划(2016-2025年)》,这是我国提出的第一个关于青年发展的中长期规划。另外,《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《“十三五”脱贫攻坚规划》《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》《物流业发展中长期规划(2014-2020年)》《太阳能发电科技发展“十二五”专项规划》,均是战略规划的最新成果。

  3.前所未有的教育挖掘深度。战略深度反映一个国家或组织所具有的战略空间。以老龄人口教育为例,为了科学应对老龄化时代的到来,2011年12月26日,国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》。2016年10月,国务院办公厅再一次印发了《老年教育发展规划(2016-2020年)》。2017年3月,国务院发布了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》,从社会保障、养老服务、健康支持、老年消费、环境建设、精神文化、社会参与和老年权益等方面进行全面规划。这是建立学习型社会的重大举措,更是满足老年人多样化学习需求、提升老年人生活品质、促进社会和谐的必然要求。

  4.前所未有的规划个性定制。战略个性是一个少见的词语,但也正在成为一个常用的关键词。教育战略规划的思想和方法,已经深入到人类物质生活和精神生活的各个方面,并随着人类生产的发展而更加丰富、更具差异、更具个性。中国教育战略规划正在改变“千规一面”的传统规划模式。一方面,教育领域的规划更加尊重教育规律,更加突出公共战略规划的特点;另一方面,地方教育规划在国家规划的指导下,以问题为导向,更加突出区域特色。各级各类学校的战略规划意识增强、能力增强、水平提升,也更加体现出规划的丰富性、差异性和个性化特点。教育规划因创新更具民主性、科学性和针对性。

  5.前所未有的战略政策外溢。公共政策的另外一个特点是其外溢性,即一个组织或一个国家公共政策的影响超越了其边界,效果和影响扩展到其他组织或国家。2016年,我们一行人第三次访问澳大利亚。出访之前澳大利亚教育部针对中国教育国际化,特别是“推进共建‘一带一路’教育行动”计划的内容,提出了他们所关心六个问题。澳大利亚教育部副部长亲自听取了中方的介绍。并且,澳方教育参赞再次邀请中国学者到澳大利亚驻中国大使馆向35位馆员更加全面详细地介绍中国教育发展未来目标与发展政策。他们说,希望根据中国教育规划和政策变化制定和调整澳大利亚的教育国际化政策。正如诺贝尔奖获得者迈克尔·斯宾塞所说:“今天我们所看到的是两个并驾齐驱和相互作用的革命:发达国家工业革命的延续与发展中国家令人瞩目的发展模式。”中国模式在全球特别是发展中国家产生越来越大的影响,中国政策的话语体系也越来越受到世界的关注和认同。中国的教育战略规划和政策正在发生“外溢”,这是前所未有的变化。

  三、中国教育规划走向成熟的理性分析

  (一)党的领导是保证中国战略规划成功的制度优势

  习近平指出,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。坚持和完善党的领导,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所在、幸福所在。中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障,是具有鲜明中国特色、明显制度优势、强大自我完善能力的先进制度。从战略规划视角分析,党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征,目标如一是中国特色社会主义制度的战略方向,协同统一是中国特色社会主义制度的组织特征,共同发展是中国特色社会主义制度的价值追求。

  (二)战略文化是中国战略规划走向成熟的催化剂

  中国古代战略文化十分丰富,大体可以分为:综合战略文化、军事战略文化和治国理政战略文化。《易经》《老子》《庄子》等属于综合战略文化;《孙子兵法》《孙膑兵法》《六韬三略》《百战奇略》《草庐经略》《兵经百字》《唐李问对》等一系列著作属于军事战略文化;《管子》《荀子》《正经》《智囊》《挺经》一系列著作为治国理政与生存、处事和发展战略文化。中国古人尚智,《孙子兵法》全书不到6000字,“知(智)”出现过88次,居全书实词之首。古代战略文化是中国战略的源头,脉脉相接,相传相承,形成了宏大的中国战略之树,根深而叶茂。

  (三)社会转型为中国战略规划发展提供强大动力

  社会转型是当代中国最为典型的社会特征。在社会形态方面,中国正在经历从传统社会向现代社会的转型;在经济体制方面,经历了从计划经济向市场经济的转型;产业形态方面,正在经历着从农业社会向工业社会,再到知识社会的转型;社会治理方面,正在从传统治理向治理现代化转型。社会转型的多重性、复杂性前所未有,转型的制度跨越、幅度跨越、难度跨越前所未有。中国共产党人以其对国家、对民族、对人类发展的历史担当,从战略高度科学谋划并实现了中国发展的战略转型。正是因为战略转型的复杂性和艰巨性,才为中国战略规划提供了人类发展历史上最大的战略规划实验场;正是因为战略转型的多重性和不确定性,才更加考验中国领导人的智慧和战略规划的核心作用;正是中国战略转型的宏大性和不可复制性,才更加体现出中国战略规划对于人类战略规划发展独特的理论价值和实践意义。习近平指出,我们要把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,勇于推进理论创新、实践创新、制度创新以及其他各方面创新,让制度更加成熟定型,让发展更有质量,让治理更有水平,让人民更有获得感。

  (四)群体智慧是中国战略走向成熟的民意基础

  《汉书·艺文志》中《尹文字》一篇有言:“所贵圣人之治,不贵其独治,贵其能与众共治。”共治就是要广听民意,广纳民言。从领袖智慧到精英智慧,从专家智慧到群体智慧,是战略规划观和方法论的重要战略转变,是中国战略规划走向成熟的重要标志。

  社会主义中国是人民当家作主的国家。《中华人民共和国宪法》第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”马克思认为,人民群众是历史的创造者、社会物质财富和精神财富的创造者以及社会变革的决定性力量。毛泽东明确指出:“人民,只有人民,才是创造历史的真正动力。”习近平指出,“坚持人民主体地位,发挥人民首创精神,着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题,不断让人民得到实实在在的利益,充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性”,“要自觉拜师人民、尊重人民、依靠人民”,“要始终坚持问政于民、问计于民、问需于民”。近年来,无论是国家重大战略规划,还是教育专项规划,各级政府坚持人民的主体地位,坚持发展依靠人民,发展为了人民,发展成果让全体人民共享。政府采取媒体、网络等多种形式,集中民意、倾听民声、采纳民智,给予人民群众更加广泛的知情权和参与权,让人民的智慧体现在国家大政方针之中。

  例如,在“十三五”教育规划编制时,政府采取了开门编制规划的办法。在教育部官方网站开设专栏,广泛征求社会公众意见,邀请联合国教科文组织、联合国儿童基金会、世界银行等国际组织参与规划研究和制定。群体智慧极大地增强了规划的社会基础,保证了规划编制工作的民主性。同时,委托高等学校、研究机制、教育智库等部门对教育改革发展重大问题,展开分领域、多维度的专题研究,提高了规划研究的科学性。

  四、创造一个群体定制教育战略规划的新模式

  群体定制将规划定制与民主参与融为一体,是中国战略规划特别是公共战略规划的模式创新。决策咨询从专业化到群体化,是公众参与公共战略规划的重要标志。“人们开始探索决策研究、决策咨询群体之间知识互补和智力互补的群体决策机制,以替代个体决策,提供高质量的科学技术咨询建议,各类智库机构组织应运而生。”⑧公众的参与,为战略规增添了更多的确定性。中国是一个政治与文化高度统一的国家,而这种统一性并没有扼杀多样性。所谓“统一性”,是目标的一致性和同向性;而多样则是目标层次与实践路径的多样性。战略目标的一致性与规划形态的多样性相互统一,建构出中国战略规划的美丽图景。

  组织生存、发展和创新具有其特殊的环境、特有的资源、独特的文化和特定的使命,这一切都要求每一个组织的战略规划必须具有其适切性、特定性和唯一性。组织个性理论告诉我们,今天的世界是独特的、国家是独特的、组织是独特的,需要为个性化组织研究制定“自己的规划”。群体定制是群体参与公共事务的重要体现和重要工具,也是教育战略规划的一种新模式。1992年7月23日,在审阅中共十四大报告稿的谈话时,邓小平同志指出:“改革开放中许许多多的东西,都是群众在实践中提出来的”,“绝不是一个人脑筋就可以钻出什么新东西来”,“这是群众的智慧,集体的智慧”。⑨群体定制,就本质和过程来讲是一个决策民主化过程。

  (一)群体定制的核心与考量

  表面上看,群体与定制仿佛是一对矛盾,而在战略规划实践中却显示出二者之间的内在统一。“蜜蜂原理”告诉我们,蜜蜂参与整个蜂巢的建造,同时建造自己的蜂巢——每一个蜂巢都是不可替代的“这一个”。群体定制的核心是一切从人民的利益出发,规划为了人民,规划依靠人民,规划服务人民,以民情、民智、民意和民心为基础,让人民群众共同参与国家政治、经济、社会、文化和教育发展规划制定,让人民共享改革和发展成果。

  1.基于民情的全方位考量。民情是国情的基础,只有深入了解民情,才能深刻理解国情。公共教育服务可以分为基本公共教育服务和多样化服务两种形式。为人民提供基础公共教育服务是政府的重要责任,各级政府应该通过财政拨款、直接购买等形式加以实现。在全面建设小康背景下,要满足人民群众日益增长的对高质量、多样化教育的需求,通过政府和市场提供双重服务,不断扩大教育服务的多样性,增加教育服务的丰富性,满足教育服务的选择性。正确处理公共教育服务的基础性与多样化的关系。

  2.基于民智的全过程参与。习近平总书记主持召开党的十九大文件起草组第一次全体会议时明确指出:“提倡民主讨论、相互切磋、畅所欲言、集思广益,勇于探索和研究重点、难点、热点问题,激励大家开动脑筋、贡献智慧。”人民群众参与教育规划制定的过程,就是教育人民性的最好体现。

  3.基于任期的公共政策定制。无论是西方国家,还是东方国家,任期制是一种普遍采取的政府组织和管理模式。由于理念、知识、资源和目标差异,不同国家会有不同的治理模式和发展思路。在中国公共政策制定中,有一个广为人知的现象——国家规划的时间与政府换届的时间不同步,如“十三五”规划期为2016-2020年,而本届政府任期为2018-2022年。如何解决这一“不同步的矛盾”?中国政府和教育规划专家想出了一个“五年行动方案”,即以政府任期为主,定制一个体现本届政府战略意图、工作重点和重大措施的行动方案。1999年,在时任国务院副总理李岚清同志倡议下,教育部制定了《面向21世纪教育振兴行动计划》,落实了科教兴国的重要战略举措。2003年,在时任国务委员陈至立同志倡议下,教育部出台了《2003-2007年教育振兴行动计划》,实施了跨世纪素质教育工程。2018年3月,孙春兰副总理提出根据党的十九大精神,制定本届政府推进教育改革和发展的行动方案。这种“行动方案”集中地体现了本届政府的教育战略、教育谋划和教育政策,是政府推进教育工作的时间表和路线图,更是教育政策定制的最好体现。

  (二)群体定制的手段与方法

  战略规划同时也进入“现代定制”阶段:专业人做专业的事,不同群体做不同专业的事情,从而实现整体的定制化和专业化水平。第一,国家级规划部门,负责战略规划总体设计;第二,不同的规划设立特定研究议题,委托内部与外部不同研究机构或社会智库共同研究;第三,政府可以采取“一主多辅”的方式,请不同机构分别编制战略规划;第四,规划文本参考人大代表、政协委员和社会各界的意见建议;第五,通过新闻媒体、现代联网征求公共意见;第六,认真分析、吸纳其他各方意见,反映民声民意。

  为不同群体特设研究课题,反映不同群体的公共服务需求和对改进公共服务的意见和建议。教育部各司局确定了21个研究课题,内容涉及学前教育、义务教育、职业教育、高等教育、终身教育、教师队伍、教育法治、教育督导、教育财政等内容,对于当前教育发展的热点、难点问题进行调查研究并提出解决方案。

  (三)基于共同利益的针对性方案

  公共利益是公共政策的共同基础,个性方案是解决特殊问题的针对性策略。我国中央政府坚持从实际出发,正确把握不同地区、不同民族和不同人群的发展水平及特别需求,按照“一省一策”“一校一策”模式,充分尊重我国地区发展不平衡、差异大的现状,加强分类管理、分类指导,鼓励不同区域、不同学校进行差别化探索,提高各地各校综合改革方案的针对性。同样,不同产业、不同时期和不同阶段,都应该有切合实际、切中要害和切实可行的特定解决方案。

  总之,经过数十年的发展,中国教育战略规划将领袖智慧与群众智慧相结合,学习借鉴与自主创新相结合,实现了从战略追赶到自我实现的战略转型,在战略道路、战略理论、战略模式和战略文化方面更加自信,并对全球教育治理提供了可资借鉴的中国经验。

  注释:

  ①毛泽东文集(第六卷)[M].北京:人民出版社,1999:518.

  ②高书国.人力资源强国:中国正在跨越门槛[N].中国教育报,2016-01-28.

  ③彼得·华莱士·普雷斯顿.发展理论导论[M].李小云,齐顾波,徐秀丽,译.北京:社会科学文献出版社,2011:5.

  ④中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(中)[M].北京:中央文献出版社,2016:5-6.

  ⑤联合国教科文组织国际教育规划研究所.教育规划基础[M].上海:上海教育出版社,2009:206.

  ⑥中华人民共和国教育部.《国家教育事业发展“十三五”规划》学习辅导读本[M].北京:教育科学出版社,2017:9.

  ⑦高书国,杨晓明.中国人口文化素质报告——从战略追赶到局部跨越[M].长春:东北师范大学出版社,2013:80.

  ⑧萨拜因·马森,彼德·魏因加.专业知识的民主化[M].姜江,马晓琨,秦兰珺,译.上海:上海交通大学出版社,2010.

  ⑨邓小平思想年编(一九七五— 一九九七)[M].北京:中央文献出版社,2011:711-712.

作者简介

姓名:高书国 杨海燕 工作单位:教育部教育发展研究中心

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