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民办学校分类管理制度研究
2018年06月05日 15:06 来源:《中国人民大学教育学刊》 作者:鞠光宇 字号
关键词:分类管理;产权制度;治理结构;退出制度

内容摘要:随着我国相关立法的修订,我国已建立起民办学校分类管理制度,但是我国民办学校分类管理制度还存在许多有待完善和细化的地方。

关键词:分类管理;产权制度;治理结构;退出制度

作者简介:

  作者简介:鞠光宇,男,教育部教育发展研究中心助理研究员。北京 100816

  内容提要:随着我国相关立法的修订,我国已建立起民办学校分类管理制度,但是我国民办学校分类管理制度还存在许多有待完善和细化的地方。文章从分类管理的视角分析了民办学校产权制度、治理结构和退出制度三个关键制度,以及这三个制度当前的现状、特点和不足,并提出了完善建议。

  关 键 词:分类管理 产权制度 治理结构 退出制度

  标题注释:国家社会科学基金“十二五”规划2012年度教育学青年课题(项目编号:CGA120131)。

  中图分类号:G40-011.8 文献标识号:A 文章编号:2095-1760(2017)03-0014-17

  2016年11月7日,全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》,明确将除了义务教育的民办学校分为营利性与非营利性两类。2016年12月29日,国务院发布了《关于鼓励社会力量兴办教育,促进民办教育健康发展的若干意见》。2016年12月30日教育部等五部门发布了《民办学校分类登记实施细则》。2016年12月30日教育部、人力资源社会保障部、国家工商行政管理总局发布了《营利性民办学校监督管理实施细则》。2017年3月15日,第十二届全国人民代表大会第五次会议表决通过的《中华人民共和国民法总则》将法人分为营利性法人、非营利性法人和特别法人,为我国民办学校的分类管理制度的建立提供了一个总体法律基础。我国已经在制度层面初步构建起民办学校的分类管理制度。但是由于我国民办学校的分类管理制度属于初创,存在诸多有待完善的地方,本文将对此进行分析,主要从分类管理的视角分析民办学校的产权制度、治理结构和退出制度三个关键制度。

  一、分类管理视角下民办学校产权制度研究

  (一)修订后的《民办教育促进法》对民办学校产权制度的规定

  1.规定了我国民办学校的法人财产权。修订后的《民办教育促进法》对民办学校的法人财产权做出了相关规定,第五章第三十五条规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累,享有法人财产权。”

  2.规定了民办学校财产占有权和使用权。修订后的《民办教育促进法》第五章第三十六条规定:“民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。”[1]

  3.规定了民办学校财产收益权。修订后的《民办教育促进法》第十九条规定:“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。”“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”[2]

  4.规定了民办学校的财产处分权。修订后的《民办教育促进法》第八章第五十八条规定:“民办学校终止时,应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的,由民办学校组织清算;被审批机关依法撤销的,由审批机关组织清算;因资不抵债无法继续办学而被终止的,由人民法院组织清算。”民办学校终止并进行财产清算时,在清偿应退受教育者学费、杂费和其他费用,应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用和偿还其他债务后,剩余财产按有关法律、行政法规的规定处理。第五十九条规定:“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于非营利性学校办学;营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产,依照公司法的有关规定处理。”

  (二)新修订的《民办教育促进法》关于民办学校产权制度的三个特点

  1.初步建立了民办学校产权分类管理制度。新修订的《民办教育促进法》允许民办学校的举办者选择营利性或者非营利性办学模式,并且在两类学校的产权制度,主要是受益权和剩余财产分配权等方面做出了一系列不同规定,从而在我国初步建立起民办学校产权分类管理制度。

  2.规定了民办学校产权的基本种类。新修订的《民办教育促进法》及其配套文件明确规定了民办学校的法人财产权、民办学校财产占有和使用权、营利性和非营利性民办学校财产收益权、营利性和非营利性民办学校财产处分权等,使得我国民办学校产权制度在处理时基本有法可依。

  3.新修订的《民办教育促进法》关于民办学校产权制度的规定基本上与国际接轨,具有很大的进步性。从我国新修订的《民办教育促进法》对于民办学校产权制度的规定特别是关于营利性学校和非营利性学校产权制度的规定来看,与当今世界两大法系关于营利性学校和非营利性学校产权制度的规定有着很大的相似性,相关制度的规定与原来的规定相比有很大的进步性。

  (三)新修订的《民办教育促进法》关于民办学校产权制度的三点不足

  1.营利性民办学校和非营利性民办学校法人财产权的规定有待进一步明确。通过理论分析和国际比较发现,虽然营利性民办学校和非营利性民办学校都应该确立独立的法人财产权,但是营利性民办学校和非营利性民办学校的法人财产权的内涵应该是不同的:营利性民办学校是完全独立于股东之外的产权主体和独立的民事主体,对营利性学校的产权及其运行,拥有全部的权利,负有全部的责任,成为交易中的独立主体,包括进行市场交易、对外投资、财产抵押和担保等,并且能够以自己的名义承担全部责任。但是非营利性民办学校的法人财产权应该受到一定的限制,虽然能够以自己的名义承担全部责任,但是非营利性民办学校不拥有对学校资产的自由转让权。资产一经投入到学校成为公益资产,就只能按照特定的要求使用,而不得进行自由转让,非营利性民办学校的产权不能进行市场交易、对外投资、财产抵押和担保等,而应该按照公益性资产的特征进行办理。然而我国新修订的《民办教育促进法》及配套文件对此没有相应的规定,这是一个缺陷,有待进一步完善。

  2.营利性民办学校的收益权存在不确定性。新修订的《民办教育促进法》规定:“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”从关于民办学校收益权的规定来看,较修订前的《民办教育促进法》第七章第五十一条规定民办学校可以取得合理回报有了很大的进步,但还存在一定的问题,主要体现在营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。而国务院《关于鼓励社会力量兴办教育,促进民办教育健康发展的若干意见》虽然也规定了营利性民办学校举办者可以取得办学收益,但是“办学结余依据国家有关规定进行分配”[3],这些规定使得营利性民办学校的收益权分配除了受到《公司法》约束外,还有可能受到法律、行政法规和其他国家规定的约束,使得营利性民办学校的利润分配存在很大的不确定性,也与国际惯例不符。

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姓名:鞠光宇 工作单位:

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