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治理现代化视角下教育行政柔性执法问题探析
2018年01月25日 14:34 来源:《高等教育研究》 作者:高杭 字号

内容摘要:应当从规范教育柔性执法方式的运用,加强教育行政执法协同性,加快教育数据信息系统和服务平台建设,全面提高行政执法人员素质等五个方面着手,充分发挥柔性执法在教育治理中的制度价值。

关键词:治理现代化;教育行政执法;柔性执法

作者简介:

  作者简介:高杭(1988- ),男,北京人,北京师范大学教育学部博士研究生,从事教育政策,教育法学研究。北京 100875

  内容提要:教育行政执法的特殊性决定了教育行政柔性执法的行业特色。由于教育行政执法在基础性制度规范建设、教育数据信息系统建设、执法队伍和能力建设、监督和保障机制建设等方面存在不足,制约了教育柔性执法功能的有效发挥。应当从规范教育柔性执法方式的运用,加强教育行政执法协同性,加快教育数据信息系统和服务平台建设,全面提高行政执法人员素质等五个方面着手,充分发挥柔性执法在教育治理中的制度价值。

  关 键 词:治理现代化 教育行政执法 柔性执法

  标题注释:教育部哲学社会科学研究重大课题专项任务项目(14JDXFW02)。

  中图分类号:G46 文献标志码:A 文章编号:1000-4203(2017)04-0035-08

  深化教育行政执法体制改革,关系到依法治教的深入推进,是教育治理体系和治理能力现代化的重要着力点。而创新教育行政执法方式,开展教育领域柔性执法作为教育行政执法体制改革的一个重要工作方向被提上工作日程。2014年6月,教育部出台的《教育部办公厅关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》(教政法厅[2014]3号)(以下简称《试点通知》)、2015年教育部出台的《关于深入推进教育管办评分离,促进政府职能转变的若干意见》(教政法[2015]5号)(以下简称《若干意见》)以及新修订的《民办教育促进法》都高度重视教育行政执法方式创新问题。本文拟结合教育行政执法的特殊性,探讨教育柔性执法的实践特色,结合当前教育领域柔性执法的开展情况,分析推进教育柔性执法过程中存在的问题和面临的障碍,并就进一步改进教育领域柔性执法工作提出若干思考,以期对创新教育行政执法方式,深化教育行政执法体制改革有所助益。

  一、治理现代化视角下的教育行政执法方式变革与教育行政柔性执法

  2010年,国务院《关于加强法治政府建设的意见》指出:“要改进和创新执法方式,坚持管理与服务并重,处置与疏导结合,实现法律效果与社会效果的统一。”柔性执法就是体现上述要求的执法方式。传统意义上的社会管理,强调以国家强制力为基础,以法律法规命令为保障,政府是管理的主体,管理的客体处于被动接受的地位。随着经济社会的发展,传统的自上而下的权威型规制方式的弊端逐渐凸显,行政管理效率低下且质量不高的问题亟待解决,这就要求变革原有的社会管理模式,实现由国家管理向国家治理的转变,调整政府角色,转变政府职能,改变行政方式,由消极行政转变为积极行政,由封闭行政转变为开放行政,由强制行政转变为说服行政,由单向行政转变为合作行政,由管理行政转变为服务行政。在国家治理的语境下,“政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者,通过平等的合作型伙伴关系,依法对社会事务和社会生活进行规范和管理,最终实现公共利益最大化”[1]。在社会主义民主政治制度建设的进程中,“深入推进社会治理变革,必然要求政府、社会、市场、公民个人之间的合作与良性互动,形成新型的伙伴关系。政府必须放下身段,学会尊重,懂得平等对待合作伙伴、管理对象”[2]。也就是说,包括行政相对人在内的被动的管理客体也可以参与治理过程,成为能动的治理主体。“社会管理创新的突破点或曰启动点,往往是社会管理方式方法的创新,亦即社会管理手段的创新。”[3]作为国家治理现代化得以实现的重要手段,“行政执法机关运用创新思维,加快行政执法方式变革是加强和推进治理现代化的方向和依托”[4]。这就要求在行政处罚、行政强制、行政命令等刚性执法方式之外引入柔性执法方式。

  所谓柔性执法方式,也称为非权力行政方式、非强制行政方式,是相对于刚性执法的一种新型行政执法方式,是指“行政主体在行政活动中针对相对人所实施的不带命令性或强制性的行为,或是由一定的行政主体依其职责权限主动发出的,不以强制相对人服从、接受为特征的行政行为,主要包括行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政给付和行政信息服务等非强制权力手段”[5]。诱导性、引导性、协商性和互动性是其显著特点。柔性执法方式的效果不直接以国家强制力作保证,但却不妨碍以国家强制力作为背景。其效力不是来源于单方面的强迫与拘束,而是来源于与相对人合作以及在此基础上相对人的信任与认同。在范围上,它既包括行政指导等对相对人权益不产生行政约束力的事实行为,也包括行政合同等法律行为。[6]可以预期,与刚性管理方式相对应、相配合,柔性执法方式将在行政执法体制改革创新中发挥越来越重要的作用,促进社会治理包括教育治理的有效开展。

  长期以来,包括教育行政部门在内的我国行政执法机关往往依赖行政处罚、行政强制等刚性执法方式和执法硬实力,而对行政合同、行政给付等柔性执法方式及相应的执法软实力建设重视不够。现代行政法的理论与实践要求行政部门在执法方式创新方面锐意改革,更加重视执法软实力建设,加强与行政相对人的联系、沟通与合作,积极探索运用柔性执法方式,通过非强制性的方式说服、引导、督促、教育行政相对人避免发生行政违法行为,并做出与行政目的相一致的积极行为。具体到教育领域,在推进教育治理体系和治理能力现代化的时代背景下,需要弘扬柔性执法理念,创新教育行政执法方式,探索教育领域柔性执法路径,提升教育行政执法效果。《试点通知》中明确要求“转变执法方式,适应教育活动和教育管理特点,创新执法方式与手段,运用第三方力量和市场机制,发挥行业自律和社会监督作用,提高教育行政执法的效率与效果”。《若干意见》明确提出在运用行政处罚、行政强制等手段的同时,也运用行政指导等手段,依法纠正学校的违法、违规行为,保障教育法律和政策有效实施。新修订的《民办教育促进法》结合民办教育事业管理特点,明确了教育行政部门享有通过教育行政奖励、教育行政资助、教育行政合同、教育行政指导等柔性行政执法方式进行相关行政执法活动的权力。以上法律及规章都体现了创新教育行政执法方式的基本精神,对探索教育领域柔性执法路径具有重要的指导意义。

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