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教育立法评估初探
2020年10月10日 10:06 来源:《湖南师范大学教育科学学报》2019年第4期 作者:申素平 吴楠 字号
2020年10月10日 10:06
来源:《湖南师范大学教育科学学报》2019年第4期 作者:申素平 吴楠
关键词:教育立法;立法评估;立法质量;评估对象;评估标准

内容摘要:教育立法评估应根据评估目的合理选择评估对象,从法律文本质量与法律实施效果两维度建立科学的评估标准,为修改完善法律以及及时启动法律立改废程序提供参考依据。

关键词:教育立法;立法评估;立法质量;评估对象;评估标准

作者简介:

  作者简介:申素平,中国人民大学教育学院教授,博士生导师;吴楠,中国人民大学教育学院。北京 100087

  内容提要:立法评估制度在提高法律质量上具有重要意义,在法治发达国家已广为应用,在我国一些立法领域也有实践,具有引入教育领域的必要性与可行性。我国教育法律体系已初步形成,但仍存在缺乏体系规划、立法质量不高、有效性不足等诸多问题。立法评估对于完善教育法律体系、提高教育立法质量具有重要意义。教育立法评估应根据评估目的合理选择评估对象,从法律文本质量与法律实施效果两维度建立科学的评估标准,为修改完善法律以及及时启动法律立改废程序提供参考依据。

  关 键 词:教育立法;立法评估;立法质量;评估对象;评估标准

  标题注释:国家社会科学基金“十三五”规划2018年度教育学一般课题“高等教育法治的国际比较与最新发展”[BFA180071]。

  中图分类号:G40-011.8 文献标识码:A 文章编号:1671-6124(2019)04-0020-06

  法律是治国之重器。立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。新中国成立七十年,中国特色社会主义法律体系基本形成。在教育领域,一个以宪法教育条款为核心,以《教育法》为母法,涵括8部教育法律、近20部教育行政法规、70多部教育部门规章,以及200多部地方性法规和规章的教育法律体系基本形成[1],初步解决了教育领域无法可依的问题。

  但教育立法仅重视数量的增长是不够的。美国社会法学家庞德曾说,“法律的生命在于它的适用和生效”[2]。我国教育立法长期在“宜粗不宜细”的指导思想下,以填补空白、确立原则为主要目标,由此产生了许多原则性、粗放型的立法[3],教育立法质量不高、操作性不强,难以得到有效实施。随着社会转型和经济社会快速发展,教育法律滞后性问题日益凸显,难以适应经济社会发展的需要。此外,由于立法技术因素,教育法体系中存在前法与后法、上位法与下位法冲突的问题,还有曾广为社会诟病的“部门立法”问题,都使教育法的公正性、公平性受到一定影响[4]。在中国特色社会主义法律体系基本形成后,教育立法也应进入全面完善法律体系的新阶段,需从数量型发展向质量型发展转变,应按照精细化的要求不断提高立法质量,将立法评估作为提高立法质量不可或缺的手段予以重视。

  一、立法评估及其在国内外的发展应用

  按照立法进程,立法评估可以分为立法前评估和立法后评估。立法前评估体现在法律草案从立项、起草、审议到通过的全过程,涉及对立法的必要性、可行性、条文草案、出台时机、制度措施等内容的评估。立法后评估是理论与实践界通说的“立法评估”,也被称为“立法绩效评估”或“立法回头看”,“是指有关主体按照一定的标准和程序,通过一定的方法和技术,对实施了一定时间的立法的协调性、科学性、可操作性、有效性等进行分析和评价的一种活动,是了解立法效果、提高立法质量和立法水平的重要手段”[5]。立法前评估与立法后评估分别存在于不同的时间段,所评估的内容也有所差异,但“实际上,两者之间也未必有不可逾越的界限。因为立法后评估的结果可能就是下一次立法前的预测和引导,就是下一次立法前的评估”[6],二者都是为了提高立法质量。

  1.国外经验

  为了提高法律质量,美国、英国、日本等都广泛开展立法评估。早在20世纪60年代,美国国会就通过立法规定:“行政部门提交的法律草案,须同时提出立法论证报告,且经过成本收益比较分析程序并由联邦预算局审核,方可提交国会通过。”[7]之后,不论在联邦层面还是州层面都颁布了一系列法令、规章,如联邦法律层面的《灵活规制法》《政府绩效法》《行政程序法》,克林顿总统颁布的12866号行政命令,印第安纳州、新泽西州和田纳西州的“日落条款”,确立完善了美国行政立法后的成本效益分析制度,并构建出一整套法规评估分析的样本范例[8-10]。英国自20世纪80年代以来,开展了持续时间长、影响范围广的规制影响改革,对包括内阁立法、地方立法、政府规章等在内的各种规制所产生的影响进行评估,并进而对各种规制的必要性、可延续性、可完善性做出决策[11]。同时,英国也重视立法前评估,2006年通过《立法和法规改革法》,从立法需要、利益的公平平衡角度重新定义了立法的必要性与可行性[12]。日本于20世纪90年代中叶开始开展的“事业评估”“行政评价”“政策评估”都包含了政府立法评估,尤其注重政府立法后评估。日本立法后评估从地方开始,在地方试点成功后,中央政府逐渐采纳,最后于2002年4月通过《行政机构实施评估政策有关的法律》确立了中央行政立法后评估制度[13]。综观国外立法评估的制度和实践可以发现,立法评估已成为国外立法制度中的重要组成部分。有专业的评估机构,采用成本效益分析的评估标准,构建了详尽的评估指标体系和制定了评估指南,这些都为我国开展立法评估提供了借鉴的经验。

  2.我国实践

  我国的立法评估始于21世纪初,最初用于评估行政机关立法行为,主要用于对国务院及地方政府制定的行政法规、政府规章所进行的经济社会评估。2004年,国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》,其第十七条、第十八条明确规定“要积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度”。这两个条款提出了对行政立法进行成本效益分析和事后评估的要求,标志着行政立法评估制度在我国中央层面的正式文件中得到了确认[14]。2005-2006年,国务院法制办逐步启动了对《信访条例》《特种设备安全监察条例》《艾滋病防治条例》等15个立法项目的评估工作。2008年,国务院将此项制度纳入《国务院工作规则》,明确要求“行政法规实施后要进行后评估,发现问题,及时完善”。此后,2013年和2018年新修订的《国务院工作规则》也都重申了此项要求,中央层面的立法评估实践不断深化。地方层面,我国自2000年以来即已开展地方立法评估的工作,一些省市人大常委会和政府以地方性法规、政府规章或行政规范性文件的形式建立了立法后评估制度。如,《广东省政府规章立法后评估规定》《陕西省地方立法评估工作规定》《山东省地方性法规实施情况报告制度》等,甘肃省还出台了《甘肃省地方性法规立法后评估要素计分标准》,结合当地特色详细制定了立法后评估标准[15]。

  2015年,我国修订的《立法法》新增第六十三条,规定“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告”,首次从国家法律层面确立了立法后评估制度。近年来,全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构组织开展了多部法律的立法后评估工作,积累了有益经验,如全国人大内务司法委员会组织对残疾人保障法进行评估,环境与资源保护委员会组织对大气污染防治相关法律进行评估,全国人大常委会法制工作委员会自2010年至2012年先后组织对科学技术进步法、农业机械化促进法和中小企业促进法三部法律有关制度进行评估。立法后评估也逐渐纳入全国人大常委会及专委会日常工作计划。比如,2019年,全国人大财经委将采取自评估、第三方评估和委托评估等多种方式,对铁路法、企业破产法、产品质量法、中小企业促进法、招标投标法开展评估。“通过这样的试点,总结经验,逐步使评估工作成为立法程序的一个重要环节,使评估成果成为法律立改废释的重要依据。”[16]

  二、教育领域引入立法评估的必要性和可行性

  立法先行是改革开放以来我国教育法治建设的重要特点。在教育法律体系基本形成之后,我国进入到后法律体系立法时期,法治化进程的推进对立法质量提出了更高要求。立法评估是提高立法质量的重要手段,在我国其他行政领域和地方实践已进行过诸多探索并积累了一定有益经验的背景下,具有引入教育领域的必要性与可行性。

  1.现有教育法律缺乏体系规划、有效性不足,亟须通过立法评估予以改进

  受传统经验型立法思维的影响,我国教育立法往往是将经过长期实践检验证明是行之有效的教育方针、政策和已经成熟的试点经验,通过立法上升到法律的高度,这种经验主义立法固然有其遵循实际的益处,但也带来了教育立法滞后、“头痛医头、脚痛医脚”的弊端[17]。教育方面的立法预测、规划没有受到应有的关注,缺乏深入的研究,有限的预测和规划显得比较粗糙。而通向科学有序的立法体系的最佳路径,由世界成文法国家或地区的立法经验看,毫无疑问是编纂法典[18]。于教育领域而言,下一步教育立法发展的方向应当是法典化,按照教育原则、教育制度、教育领域、教育主体等将现有教育法律系统化地加以修订、整合和补充,从而形成完整的教育法律制度体系[19]。而立法评估对于科学规划教育立法、完善教育法律体系无疑具有重要意义。

  另外,法的有效性是衡量教育法律质量的重要因素,是对教育法律不断进行反思的重要工具,包括应然层面的价值有效性和规范有效性、实然层面的现实有效性三个维度[20][21]。在价值层面,我国当前教育立法理念尚难匹配权利本位的时代精神,重实体轻程序,重义务轻责任,有待进一步改进。在规范层面,我国教育立法语言过于笼统、确定性不足、可操作性弱、大量沿用政策性语言在一定程度上模糊了教育法律与政策的界限,降低了教育法律的稳定性与遵从度。在实然层面,教育执法与司法仍很薄弱。教育行政执法明显滞后于法治建设的步伐,一些执法行为随意性大,执法人员素质不高,教育行政执法与教育管理的实际联系不紧密[22]。司法审查的作用正日益受到关注和重视,但与教育主体的多元权利诉求与纠纷的多样性相比,司法提供的救济仍然有限。譬如,办学自主权纠纷、教师人事及职称评审纠纷、学生惩戒纠纷、教育公平纠纷、教育质量纠纷,以及学校与校外主体间形成的民事纠纷等都是新经济形态下教育主体应对环境变化产生的价值冲突,而司法审查目前在这些领域的作用发挥不足,有待突破[23]。教育立法亟须通过立法评估科学把握教育法律实施的效果,确定法律修改的重点难点,以提高自身质量。

  2.现有零星的教育立法评估尝试层级不高,亟须建立规范的教育立法评估制度

  近年来,我国在教育领域出现了零星的立法后评估尝试。如,2012年,北京市人大常委会委托高校运用文献分析、专题调研、专门咨询座谈会等方式,从立法价值、立法形式、规范性、实效性等方面对《北京市学前教育条例》的总体质量和实施情况进行了评估,并对条例的修改提出了具体建议;2018年,沈阳市人大委托相关单位对《沈阳市学前教育条例》进行了立法后评估,调查了解执法主体、市民等各方面对条例的评价意见,分析研究条例实施过程中反映出的立法方面的问题,对该条例设立的行为规范的针对性、可操作性、合理性进行了评估,发现该条例存在未及时按照上位法修改、个别条款内容不全面、立法调整对象不明确等立法质量方面的问题,以及配套文件滞后、财政性投入不足等实施方面的问题,并针对这些问题提出了针对性修法建议[24]。

  虽然,我国已有零星的教育立法评估尝试,但整体上教育领域还没有开展普遍和制度化的立法评估实践,更没有形成教育立法评估的机制;对于什么是教育立法评估,以及教育立法评估的必要性、特点和内涵缺乏深入研究;对教育立法评估与执法检查、督导等相关概念和制度的关系没有认真梳理;更没有形成一套针对教育领域立法评估的指导规范;没有形成科学的教育立法评估指标体系和有效的评估方法。因此,相关部门亟须转变观念,加强研究,探索建立科学、规范、长效的教育立法评估制度。

  3.其他领域的已有实践能为教育领域引入立法评估提供可行的经验

  我国一些部门已经展开对本领域相关立法的评估,对立法的成绩与不足进行评价,出现了不同的立法评估项目,特别是在自然资源、海事等领域还出台了统一的针对部门规章和规范性文件的评估办法。这些领域的已有实践,为教育领域构建立法评估制度提供了可行经验。如,原国土资源部结合国土资源管理的实际,于2010年出台了我国第一个专门规范立法后评估活动的部门规章《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》。其明确规定后评估建议项目的确定原则及有关要求,规定了四类应当优先确定为后评估建议项目的类型,还明确了评估程序、标准和方法,指出为突出后评估的客观性,可以运用现代科技手段,采用专业统计分析工具,采取文献研究、实地调研等方法对制度设计、执行情况、实施效果、存在问题及其影响因素进行客观调查和综合评价,并且重视对评估结果的应用,明确规定“后评估报告中提出制定或者修改法律、行政法规和规章建议的,应当优先纳入国土资源部年度立法工作计划”[25]。

  在海事法领域,中国海事局印发《中华人民共和国海事局海事法规和规范性文件后评估办法》,从程序、标准和方法等方面,对海事法规及规范性文件的政策措施、实施效果、存在问题和影响因素进行跟踪调查和综合评价,并提出评估意见,指出海事法规和规范性文件后评估应当遵循客观公正、公开透明、公众参与和注重实效的原则,并创新性地构建了“海事立法后评估通用指标表”,明确了12个方面评估内容,在此基础上建立了26个评估指标,并对每一个评估指标做了具体描述,为海事法的评估提供了确切可操作的指引。这些规章办法的出台和施行,不仅为各领域规章及规范性文件的立改废提供了科学意见,其经验也为教育领域立法评估确定评估对象、选择评估方法等提供了可行借鉴。教育部门可结合教育和教育法自身的内容和特点,出台具有普遍指导意义的高层次立法评估规范,构建规范的教育立法评估制度,以适应新时代提高教育立法质量的迫切要求。

  三、构建科学的教育立法评估制度

  在我国教育法律体系基本形成之后,教育立法的重心逐渐由立新法转移到修旧法上来,立法评估在教育立法实践中的需求更为迫切和广泛,引入规范的教育立法评估、形成适应教育法特点的立法评估制度是值得研究的重要课题。立法评估包括评估主体的确定、评估对象的选择、评估标准的建立、评估方法的采用、评估结果的运用等一系列内容,其中评估对象的选择与评估标准的确立尤为重要。只有先确定了评估对象,才能进一步确定相应层级的评估主体;只有评估标准科学合理,才能保证评估结果运用得当。可以说,评估对象和评估标准的确定决定了教育立法评估能否合理、顺利地进行。

  1.根据评估目的,合理选择评估对象

  怎样选取法律法规作为教育立法后评估对象?是不是所有的教育法律法规都可以进行评估?对这些问题的深入探讨,能为我国建立规范化、制度化的教育立法后评估制度有所助益。有学者认为,法律绩效评估对象主要有三种类型:其一,单行法评估;其二,法的类型化评估;其三,法的总体性评估[26]。教育立法评估的对象也可分为这三种类型。具体选择哪一种评估对象,则要根据评估目的来确定。

  首先,对教育法律体系的整体评估。对现有教育法律系统化地加以修订、整合和补充,需要对整个教育法律体系进行梳理评估。一方面,要协调教育法体系内部的法律关系,明确各法律法规的位阶及效力;另一方面,要协调教育法与外部法律体系的关系,将教育法与民法、刑法、行政法等法律交叉地带的规定予以重点评估,为清理不符合上位法的法律规范、修订长期闲置或长期暂行等规范性文件提供依据。

  其次,对某部具体教育法律法规的评估。应尽量优先选择对社会具有重大影响,与广大人民群众利益直接相关,与教育执法、司法部门紧密联系,尤其是公众反映意见较多、呼吁修法废法声音较大的法律法规、规范性文件,以促进立法评估与法规执行之间的配合,并兼顾到评估的可行性。如,当前教师法、学位条例、职业教育法的修订已经列入全国人大立法规划,针对这类亟须修订的法律法规,应优先进行立法后评估,为后续修法提供客观依据。

  最后,对某个法律条款或具体问题的评估。这类评估是从教育领域的新问题新情况出发,单独针对某一或者部分教育法律条款,或者某个具体问题进行评估。比如,学生伤害事故、校园欺凌、性侵害、未成年人犯罪及其他各种校园安全问题日益引起社会关注,而涉及校园安全的法律条文散见于刑法、民法总则、侵权责任法、治安管理处罚法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、教育法、教师法、《校车安全管理条例》《学生伤害事故处理办法》《中小学幼儿园安全管理办法》《学校食品安全与营养健康管理规定》等多个部门法规定中,那么就可针对校园安全问题对现有的法律法规规章进行专题评估。这类评估有助于厘清某个专门问题教育立法的现状和问题,明晰各主体的权责,有针对性地助益某个或某些具体法律条款的修订。

  2.结合评估对象,科学构建评估指标体系

  在确定了评估对象后,接下来就应确定从哪些方面、采用何种标准进行评估。科学、客观、具有可操作性的评估标准,是教育立法评估工作的有力保证,直接决定着评估方向和评估结论与实际的相符程度。首先,设立评估标准需要确定一定的原则,以确保立法后评估标准的可行性。科学性、合理性是教育立法评估标准选择的当然原则,“标准科学合理,可以正确反映立法的效果与效益,引导立法工作的良性发展”[27]。其次,评估标准对于被评估对象的行为选择具有导向作用,被评估对象往往会依据评估标准调整自身行为以获得良好评价,据此,正面导向性原则也应该作为教育立法后评估标准的重要原则之一。最后,不同层级的教育法律法规在立法质量、执法司法过程中有着不同的要求,这要求教育立法后评估标准具有针对性与层级性,针对不同层级的教育法律法规设计相应的评估标准。因此,教育立法评估标准应在科学性、合理性、正面导向性、针对性与层级性的基本原则下进行选择。

  在明确基本原则的基础上,评估主体可进一步确定评估标准。目前,学术界与实务界尚未形成一个统一的立法后规范评估标准。有学者从法律实施效果出发,提出了效率标准、收益标准、效能标准、公平标准和回应性标准[28];有学者指出应注意结合评估对象与评估目的,从法律文本质量的合法性、协调性、规范性,立法价值取向的合理性,法律实施效果的效率性、效益性、合目的性、社会影响性等方面确立评估标准[29];还有人提出了法理标准、实践标准、技术标准与实效标准[30]。就我国当前教育立法的现状而言,既要重视教育法律文本的质量评估,也应兼顾教育法律实施效果的考量,从教育执法、守法、司法过程中产生的实际问题反映教育法律质量的问题,为立法质量完善提供依据。

  根据层次性原则,教育立法评估标准应分为一般性标准与特殊性标准[28]。一般性标准是教育立法后评估的共性标准,应体现教育立法质量与实施效果最基本的价值追求,可以作为整个教育领域立法评估的标准规范,为教育立法评估提供方向指引。法律文本质量维度主要对教育法律文本的内容与形式,从合法性、合理性、协调性、技术规范性、可操作性等标准进行审视。其中,合法性标准又包括立法依据合法性、立法权限合法性、立法程序合法性、立法内容合法性等具体指标;合理性标准包括教育立法的正当性、平等性、适应性指标;协调性标准是从法制统一的角度,考量教育立法与同位法、下位法,以及与其他教育政策之间的协调性;技术规范性是指教育法律文本结构的完整性、立法语言的准确性,以及教育法律文件名称的规范性;可操作性标准则是检测教育法律法规的内容是否具体明确、具有针对性和可操作的程度。法律实施效果维度主要对教育法律实施的实际状况,以及产生的作用和影响进行评估,主要包括教育立法的实效性、社会影响性等标准。

  特殊性标准即个性标准、具体标准,是对某一教育法律法规质量的衡量尺度。在实际进行教育立法评估时,应在一般性评估指标体系的框架下,结合具体的评估对象,构建更有针对性和操作性的特殊评估指标体系。具体的教育立法评估都是在确立了评估对象与目的的前提下开展的项目,只有明确了评估对象与目的,才能有针对性地确立评估标准。不同的评估对象所要求的评估标准有所不同:若对整个教育法律体系进行评估,合法性与协调性可能成为评估的重要内容;若对一部教育法律法规的全部条款进行评估,合法性和技术性可能是评估的主要内容;如果对单项教育条款进行评估,合理性和实效性可能成为评估的重要目标[31]。同时,应将社会关注的焦点问题在特殊评估指标体系中体现出来。在确立了基本指标之后,再根据具体法律法规关注的重点,对各指标予以赋值,通过定性定量相结合的方法,实现教育立法的有效评估。

  综上所述,立法评估是完善教育法律体系、改进教育立法质量的重要机制和手段,具有引入教育领域的必要性与可行性。教育行政部门应借鉴相关经验,尽快出台教育领域规章、规范性文件的立法后评估办法,对包括评估主体、评估对象、评估标准、评估程序等问题进行统一规范。为避免使立法评估流于形式,还要特别重视评估成果的转化应用,使其成为启动教育法立改废的必要程序,真正利用立法评估制度促进我国教育法治的进步和发展。

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作者简介

姓名:申素平 吴楠 工作单位:中国人民大学

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