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教师申诉制度运行的法治困境及其出路
2020年09月28日 09:40 来源:《湖南师范大学教育科学学报》2020年第4期 作者:湛中乐 靳澜涛 字号
2020年09月28日 09:40
来源:《湖南师范大学教育科学学报》2020年第4期 作者:湛中乐 靳澜涛
关键词:教师申诉制度;《教师法》;《教育法》;教师权利;教育法治

内容摘要:为了更好地发挥它的综合优势,应当从法律规则体系化、受理机构专门化、申诉程序规范化、处理决定类型化、决定效力明确化等几个方面予以完善,并加强教师申诉与其他救济渠道的衔接,更加高效地回应教师权益保障的紧迫需求。

关键词:教师申诉制度;《教师法》;《教育法》;教师权利;教育法治

作者简介:

  摘要:教师申诉制度作为教师权利救济的专门性、基础性制度,不仅因应了涉教纠纷与日俱增的社会现实,而且体现了《教师法》关于教师权益保障的立法原旨。然而,实践层面的实效性不彰,以及理论层面的质疑声不断,也说明教师申诉制度还不够成熟和完善。其核心问题在于,受行政权力主导的高强度影响,教师申诉制度的程序性、中立性、专业性难以得到有效保障,且与复议、诉讼的关系不甚清晰,不利于定纷止争和权利救济的目标实现。鉴于教育行政争议的技术性、权利救济需求的多样性,以及复议、诉讼等方式的受案范围相对有限,教师申诉制度有其存在的必要性和重要性。为了更好地发挥它的综合优势,应当从法律规则体系化、受理机构专门化、申诉程序规范化、处理决定类型化、决定效力明确化等几个方面予以完善,并加强教师申诉与其他救济渠道的衔接,更加高效地回应教师权益保障的紧迫需求。

  关键词:教师申诉制度;《教师法》;《教育法》;教师权利;教育法治

  作者简介:湛中乐,北京大学法学院/石河子大学政法学院教授,博士生导师,教育部政策法规司—北京大学共建教育立法研究基地主任;靳澜涛,北京大学法学院博士生。

  一、引  言

  近年来,兰州高校女教师患癌被开除事件、湖南大学教师解聘案、安徽六安教师集体讨薪事件、山东日照教师因惩戒学生被列入信用黑名单事件等频频引起社会公众关注,这些事件或者案件尽管都是个案,但由此反映出的教师权益保障不力问题是普遍而深刻的。作为基础性、专门性的权利救济制度,教师申诉在这些纠纷解决过程中发力甚微,经由申诉再提起复议或诉讼,甚至回归信访的情况并不少见,使得前者的制度功效在许多个案处理中呈现“虚化”倾向。同时,作为教师申诉制度的主要规范依据,《教师法》于2019年步入立法修订进程,在诸多立法动因及相应建议的讨论中,教师申诉制度因其制度规则的粗疏和实践运行的偏差受到了理论界的高度重视,被视为法律修订中需要重点解决的问题。

  我们要审慎地反思,教师申诉制度的实践运行为何距离立法目的之达成尚有较大差距,这不仅涉及此项制度的功能定位和价值导向等宏观命题,而且关系到具体的制度设计和法律规则等微观议题。我们需要运用历时性和动态性的研究视角,考察制度的历史演进和现实运作及其对教育治理所产生的系统性影响,从而为未来的制度变革寻求某些认识论和方法论的依循。

  二、教师申诉制度的创设、内容和价值

  教师申诉制度的形成和发展有着深刻的社会背景和时代意义,早已嵌入从教育管理迈向教育治理的话语体系变迁之中。尽管此项制度的实效性并不尽如人意,但作为教师权利救济的基础性、专门性、便利性措施,教师申诉制度的创设与运行对于教师权益保障的目标宣示和涉教矛盾纠纷的现实化解还是发挥了一定的作用。

  1. 教师申诉制度的成型过程

  任何制度都必然经历产生、发展和完善的过程,教师申诉制度也不例外。教师向学校及其主管部门提出维权诉求的社会实践由来已久,但成型的法律制度直到1993年《教师法》出台才得以正式落实。该法第39条从总体上规定了教师申诉的主要事由、受理机构、处理时限等,并经该法实施意见的细化,初步确立了教师权利救济的基本方式。事实上,早在20世纪50年代,申诉作为教师维权手段已经初见端倪。教育部于1953年曾明确教师作为国家工作人员的身份定位,而随后出台的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》将申诉作为行政处分的救济方式,尽管并未囊括其他教育行政行为,该规定仍为作为国家工作人员的教师提供了特定事由的申诉权,这可以视为我国教师申诉制度的雏形。

  20世纪80年代以后,伴随着经济体制改革所带来的权利诉求多元化,我国在教师职务聘任、人事管理,尤其是薪资待遇方面暴露出不少短板,《教师法》出台的主要动因就是回应“保障教师权益”的社会期盼。为此,该法不仅突出了上述立法宗旨,采用列举的方式规定了教育教学、指导评价等六项教师权利,而且通过教师申诉制度的确立来维护实体权益,并在法律责任章节中对教师申诉的免受报复也作出了安排,此项制度由此走向定型化和规范化。

  此后,关于教师申诉的部门规章酝酿多年却迟迟未能出台,但教育部在关于教师队伍建设的部门规章或规范性文件中进一步明确了几类常见的教师申诉事项,涉及绩效考核结果、资格注册结果、师德失范处理决定及其他处分决定等(详见表1)。虽然这些内容较为零散且属于不完全归纳,并未充分揭示教师申诉受案范围的广泛性,不过对于部分典型争议诉诸申诉渠道解决还是起到了一定的推动作用。同时,许多地方法规规章及学校章程也对教师的申诉权利作出了明确规定。

  2. 教师申诉制度的主体规则

  教师申诉,从名称就可以看出,其适用于教师而非行政人员或教辅人员,后者的权利保护同样重要,但不必诉诸教师申诉制度。同时,《教师法》作为教师行业的“龙头法”,它所正式确立的教师申诉制度还普遍适用于各个学段或单位的教师,包括公立学校、私立学校及中外合作办学机构的教师均享有提起申诉的权利。这些学校的办学性质固然存有差异,意味着国家的干预程度有所不同,但并不影响教师职业的公共性色彩,他们同样可以通过申诉来维护自身的合法权益。当然,就现实而言,民办学校教师的权利保障往往受制于《劳动法》《劳动合同法》等法律法规,多数纠纷诉诸仲裁、诉讼等渠道解决,申诉手段的运用比例相对有限。

  在教师申诉法律关系中,与申诉人相对的另一方就是被申诉人,亦即学校、教育机构或者行政机关。略有不同的是,若被申诉人为行政机关,则申诉处理机构既可以是同级政府,也可以是上一级政府有关部门,这在形式上类似于行政复议。同时,《关于〈教师法〉若干问题的实施意见》(以下有的地方简称为《〈教师法〉实施意见》)还确立了属地管理为主的原则及管辖权异议的处理办法,并通过审查义务的明确和处理时限的规定来确保申诉处理机构依法履职。在申诉决定类型方面,上述实施意见借鉴了《行政复议法》第28条的立法经验,设置了维持、变更、撤销、责令重做等四种决定形式,并在后续救济机制中提供了复核、复议,或者诉讼等多种选择。这些内容初步构建了教师申诉制度的主体框架,也是当前教师申诉制度运行过程的主要规范。

  3. 教师申诉制度的社会价值

  对于教师申诉的制度设计及其意义的理解,应当置于特定的历史和社会语境中。长期以来,我国教育治理中的权利保障更多地是以学生(受教育者)为话语主体,教师权益则往往被淡化甚或被忽视,作为权利救济途径的教育申诉制度在师生群体间的运用上也呈现出不均衡的局面。众所周知,《教育法》《民办教育促进法》《普通高等学校学生管理规定》等法律规范,不仅明确将教育申诉作为受教育者的权利予以规定,而且将教职员工预设为潜在的侵权主体之一,加剧了现实中教师管理的权力操控色彩。出台于20世纪90年代的《教师法》首次通过第39条的规定正式创设了教师申诉制度,这与《教师法》关于教师权益保障的立法目的是相吻合的。同时,对比其他行业专业技术人员的立法,如执业医师、律师、警察等,这些行业的基本法律多为业务管理要求而鲜见专门的申诉或类似的制度设计,而《教师法》对于教师申诉的专门性规定则体现出国家对教师群体权益保障的高度重视。简言之,教师申诉制度的创设不仅宣示了尊师重教的立场和价值,而且为其权利救济提供了制度化、专门化的实践路径,这是教育立法的重要成果。

  三、教师申诉制度的现实运行及困境

  无论从创设目的还是从主体规则来看,教师申诉制度的核心都在于保障教师权益。然而,近年来,实践层面的实效性不彰及理论层面的质疑声不断,也说明教师申诉制度还不够成熟和完善。毋庸置疑,受行政权力主导的高强度影响,教师申诉制度的程序性、中立性、专业性难以得到有效保障,且与复议、诉讼的关系不甚清晰,不利于定纷止争和权利救济的目标实现,由此就造成了制度运行的现实困境。

  1. 申诉程序规则的粗疏制约其执行力

  相较于复议或诉讼,申诉是针对教师的法定、专门、基础的救济方式,但这种法定性仅仅停留于制度依据及较为粗疏的主体框架,难以为维权活动提供更为细致的执行性规范。教育部相关司局的实务工作人员在研究成果中曾坦言,从多年来的实践看,教师申诉制度法律规定较为原则宽泛,可操作性不强。

  众所周知,《教师法》涉及教师申诉制度的内容仅有第36、39条,申诉处理机构固然为政府及其教育行政部门,但具体由哪个机构专门受理及其处理程序则不甚清晰。尽管《〈教师法〉实施意见》对管辖、受理、程序等内容作出了简要的说明,但教师申诉制度依然存在着许多重要制度规范的缺失,如说明理由、回避、听证等程序性制度暂付阙如;教师申诉决定的种类及其适用条件也不甚健全,尤其是申请、受理、审查、决定等处理过程缺乏明确规定。例如,在“湖南大学两副教授被学校解聘”事件中,涉事教师曾向教育部提交了申诉材料,但挂号信寄出后的两个月里并无回音,他们既无法知悉处理过程,也难以针对性地诉诸后续救济手段,这显然不利于教师维权和监督。

  再如,据笔者了解,2020年1月,西部某省Q县教师陈某曾以当地政府为被申诉人向省政府提交了申诉申请书,反映了中小学教师工资收入远低于本地公务员平均水平等问题。姑且不论案件事实、被申诉人的适格性,以及法律的解释和适用,该案仅仅在程序性处理上就呈现出不少漏洞:首先,省政府在移送管辖后,由Q县教育局担任申诉处理机构有违程序正义理念;其次,县教育局于3月5日作出了《信访事项处理意见书》(Q县教信〔2020〕11号)而非申诉处理决定书,显然将申诉与信访相混淆,其处理意见也不具有相应的法律意义;最后,整个申诉处理过程耗时两个多月,与行政复议的法定审查期限相差无几,并未体现出申诉措施的便利性。这些问题的出现固然源于法律规则的执行不力,但与相关程序性规定的粗疏也不无关系,尤其相较于复议、诉讼而言,教师申诉作为专门救济制度的操作性规范是极为薄弱的,这给教师的维权行动带来不可避免的障碍。

  2. 申诉机构公正性不足削弱其公信力

  我国《教师法》对教师申诉处理机构的规定极为模糊,所谓的“教育行政部门”和“同级政府或者上一级政府有关部门”的表述并未清晰地指示具体的受理机构及其权力和职责。实践中,一般由教育行政部门内部的法制、人事、督查等机构单独或联合受理。众所周知,这些机构与学校、教育机构或者实施教育行政管理的有关单位之间保持着千丝万缕的利益关联。它们在处理教育申诉时往往会自觉或不自觉地形成某种倾向性,面临着较为强烈的公正性质疑,这是我国教师申诉制度的痼疾。从实践来看,申诉制度的独立性和中立性确实并不够,维持比例极高,申诉后继续寻求复议、诉讼等其他救济手段的并不在少数,有的案件甚至还回归信访途径,导致申诉的应有功能远未发挥出来。

  同时,教师的教育活动涉及受教育者智识和伦理的内化培养,因此对教师的日常管理活动具有极强的专业性和特殊性,如职称评审、岗位聘任、教学科研、民主管理、奖惩考核、福利待遇等。从尊重教育自身内在规律和教育职业专业性的角度出发,立法者、司法者及教育行政管理者并非教育专家,他们对许多专业事项,如职称评定、科研考核、民主参与等问题的判断能力相对有限,单纯由教育行政部门下属的内设机构(科室)来处理教师申诉案件具有难以避免的认知短板,进而会影响处理结果的科学性和公信力。

  3. 申诉处理结果的模糊影响其约束力

  《教师法》没有规定申诉处理结果的种类及其适用条件,其实施意见在借鉴《行政复议法》第28条的基础上,设置了维持、变更、撤销、责令重做等四种申诉决定形式,并适用于“不同情况”。这固然从形式上作出了类型化的形态划分,但仔细来看,申诉决定的种类、适用条件及效力等都存在不少漏洞。

  一方面,上述四种申诉决定种类并不周延。首先,撤销决定没有区分全部撤销和部分撤销,难免出现部分合法的申诉决定被全部撤销的情形,容易使被申诉人在二次处理时顾虑重重。其次,“责令重做”并不适宜作为独立的申诉决定类型。就逻辑关系而言,责令重做的前提在于否定或部分否定原申诉处理决定,需要与撤销(部分撤销)决定“捆绑”适用。例如,在行政诉讼中,责令重做的判决就依附于撤销或部分撤销判决,作为后者的补充措施(《行政诉讼法》第70条)。最后,行政诉讼中原有的“维持判决”一度备受批评,教师申诉在参考该项制度设计的同时,也面临着“未能有效回应当事人诉求”“袒护被申诉人”等质疑。从理论上看,维持决定意味着申诉处理机构与被申诉人作出了几近相同的事实判断和法律处理,它们在复议或再申诉中都应作为被审查对象且宜并案处理(《行政诉讼法》第26条在被告资格的认定上,对于作出维持决定的复议机关就采取了“共同被告”的理念),这种情形显然并不符合《教师法》及其实施意见关于申诉后续救济的制度设计。

  另一方面,关于申诉处理决定所对应的“不同情况”缺乏具体规定,且它的实际效力也难以得到切实保障。在《〈教师法〉实施意见》中,教师申诉决定的种类设定固然参考了《行政复议法》和《行政诉讼法》的类型化立法经验,但具体的适用条件却暂付阙如,只是留下了“根据不同情况(处理)”的模糊规定,使得申诉处理机构的自由裁量权行使既无适当的限制也无必要的保障。此外,相较于申诉处理决定种类及其适用情形的粗疏,申诉处理决定效力的模糊性进一步削弱了它的约束力。执行期限、强制执行措施,以及相关法律责任的缺位造成申诉决定在很大程度上只具有形式意义,教师仍然处于弱势地位。在实践中,若学校拒绝履行或迟延履行申诉决定的内容,教师只能另行提起复议或诉讼,使得申诉结果往往流于形式。

  四、教师申诉制度变革的基本目标及路径

  教师申诉制度在涉教纠纷多元化解决机制中具有基础性地位,这是由其应当具备的开放灵活的受案范围、相对专业的审查模式、高效便捷的处理过程等优势所决定的,而未来的制度变革旨在充分激发这些优势,使应然层面的功能定位、制度优势与实然层面的规则设计相称。为此,有必要从法律规则体系化、受理机构专门化、申诉程序规范化、处理决定类型化、处理效力明确化等几个方面予以完善,并加强教师申诉与其他救济渠道的衔接,更加高效地回应教师权益保障的紧迫需要。

  1. 发挥申诉在纠纷解决中的基础性作用

  鉴于教育行政争议的专业性、权利救济需求的多元性,以及复议、诉讼等方式的受案范围相对有限,教师申诉制度有其存在的必要性和重要性。笔者承认,在教师申诉中,若以行政机关作为被申诉人,则在外观上与行政复议有相似之处;同时,若以学校为被申诉人,后续的行政复议的审查对象往往在校外申诉决定和学校的处理决定或其他侵权行为之间拿捏不准。所以,从长远角度来看,校外申诉和行政复议不排除存在整合的可能性。但就目前而言,在行政复议受理范围和审查强度相对有限的情况下,若将二者合并,则在很大程度上压缩许多涉教纠纷通过制度化渠道来解决的空间。这也从反面印证了教师申诉在教师权益保护体系中的基础性和重要性。

  一方面,关于教师与学校之间的纠纷,无论是否局限于《教师法》所规定的权利清单,只要实际影响教师的权利义务,均可以通过申诉渠道予以救济。这就使得它在受理范围上自然大于行政复议或诉讼。

  具体而言,教师申诉的事由不仅包括针对教师个人的处理决定,如解聘决定或处分决定等,类似于行政复议或诉讼所受理的“具体行政行为”,而且包括其他“侵犯教师合法权益的行为”。实践中,通过内部规则的方式或者其他侵权行为(非处理行为或非行政措施)影响教师权益的情况屡见不鲜,如职称评定(王晓华诉华中科技大学案)、档案管理(于翠平等诉怀仁县人民政府案)、工资发放(吴培国诉宁波大榭开发区文教卫生局案)等,这些纠纷通过复议或诉讼渠道来解决尚有一定困难。相反,在教师申诉法律规定中,关于“侵犯其合法权益”的模糊化事由表述将正式处理决定之外的许多侵权行为也囊括其中,这是申诉相较于复议、诉讼的优势所在。正如我国台湾地区的部分学者所言,申诉标的(事由)的开放性和灵活性恰恰是申诉制度的特色。

  另一方面,不同权利救济方式的功能和优势各有不同,彼此之间相互依存且不可或缺,对于教师申诉的功能定位及其特殊优势的认识,必须置于多元化纠纷解决机制的整体框架中才能得到更为全面、客观、科学的理解。相较而言,学校与教师之间的许多纠纷具有专业性、技术性,乃至学术性等特殊之处,行政复议或诉讼面临受案难和审理难的双重困境。教育仲裁固然具有专业评判上的优势,但在我国仅限于天津等少数地方针对特定争议(如教育考试、招生录取)作出的试点,并无普遍适用的规范依据和制度体系。同时,具有明确法律依据的人事争议仲裁也仅限于辞职、辞退和聘用纠纷,显然只能解决一小部分案件,既难以囊括其他人事处理行为,也不包括更为广泛的侵权活动。从应然层面来看,教师申诉具有受案范围开放、专业程度较强、处理过程便捷等独特优势,奠定了它在救济体系中的基础性地位,这一点应当成为未来制度完善的认识论前提。

  进言之,教师申诉制度的确立有其深刻的历史渊源和社会背景,体现了立法者对教师权益保障的特殊关怀。这一立法成果在涉教纠纷与日俱增的今天更加值得珍惜尊重,而不是加以改变动摇。实践层面的实效性不彰,以及理论层面质疑声不断,很大程度上源于许多具体的规则设计与制度功能定位、目标并不相称,而非制度本身存续的正当性不足。为了进一步明确教师提起申诉的权利,强化《教师法》不同章节之间的衔接性,可以考虑在《教师法》第2章第7条的“教师享有的权利”中,增加关于“申诉权”(或者更全面地称之为“法律救济权”)的规定,将教师提起申诉、复议、诉讼的权利单列出来,作为教师寻求法律救济的直接依据。同时,为了对具体的规则设计作出更为周密、规范和科学的安排,不仅要细化《教师法》关于教师申诉制度的内容,而且有必要尽快出台类似《教师申诉办法》等法规或规章。

  2. 建立相对独立的教师申诉委员会

  《依法治教实施纲要(2016—2020年)》提出了完善教师申诉机构设置的总体要求,此前印发的《全面推进依法治校实施纲要》则突出了教师申诉委员会构成的代表性和权威性。然而,机构组成的来源、比例等规则缺失,以及独立性不足显然不利于制度的普及和实效性保障。例如,山西省F市在政府权责清单中将教师申诉的裁决权赋予市教科局局务会而非申诉委员会;山东省S区固然成立了教师职业道德申诉委员会,但人员组成多为领导、部门负责人、校(园)长,即使是教师代表也限定于“优秀教师”。从这些个例中不难发现,教师申诉处理机构的改革与运行仍然还有较大提升空间。

  要使教师申诉制度真正发挥实效,申诉受理机构的法律地位至少具有相对的独立性,以免影响其对案件的公正处理。机构组成人员应当更为多样,尤其是教师和法律专家(如教育法专家)应保持相当的比例,以便更加充分地代表教师群体的利益和更加精准地裁断相关涉教争议。这不仅是纠纷裁决的共识,也是域外国家或地区有益制度经验的借鉴。例如,我国台湾地区的教师申诉制度也肇始于20世纪90年代,不仅设有专门的教师申诉评议委员会,而且出台了《教师申诉评议委员会组织及评议准则》。该组织设在各级主管机关及学校内,由教师、学者、社会公正人士、行政机关代表等共同组成,且对未担任行政职务的教师人数作出了最低比例要求;当事人还有权以审评会组织不合法或未依法行事为由向所谓“教育部中央申评会”提起再申诉,这有助于促成评议决定的专业性和公正性。

  从处理机构的人员组成来看,教师申诉与理论上的教育仲裁有相似之处,亦即突出中立性和专业性。早在2001年,教育部关于教师队伍建设的指导性文件曾将申诉与仲裁并列,共同作为“十五”期间依法治教需要重点完善的内容。尽管文件主要针对中等职业学校,但对于整个教师申诉制度还是具有一定的指导价值。目前,我国教育仲裁机制虽然尚不健全,仅仅停留于天津等少数地方针对特定争议(如教育考试、招生录取)作出的试点,但教育仲裁所具有的独立性和专业性优势,却是教师申诉制度在完善过程中值得借鉴的。笔者建议,各级教育行政部门应当设立教师申诉委员会,专职处理教师申诉案件。该委员会的代表主要由教师、学校管理者、教育行政管理者、有关专家学者等共同组成。其中,可以考虑对教师代表人数在比例上作出最低要求,以便充分倾听教师群体的意见。这些内容都需要在《教师法》或类似《教师申诉办法》等法规规章中予以明确。

  3. 明确程序性规定和处理决定效力

  教育法治既是实体法治,亦是程序法治。申诉权不仅是教育法所规定的教师的职业权利,更是由《宪法》及相关法律赋予的公民权利。目前,教师申诉申请的提出固然具有实定法的支撑,但具体的程序性规定不甚清晰,尤其是申诉处理决定效力的模糊进一步削弱了此项救济方式的实效性。在依法治教的宏观语境下,笔者建议应当参酌司法程序的相关规定,明确教师申诉制度的程序性规则和处理决定效力。

  一方面,必须细化处理程序、议事规则与主要制度。为了确保案件得到及时处理,首先要对一般的申诉处理期限作出限定,并从申请、受理、审查、决定及其监督与救济等全过程,来设定申诉人、被申诉人、申诉处理机构的权利(权力)和义务(职责)。同时,教师申诉委员会还需要遵循一定的议事规则,如集体评议、少数服从多数等,并导入必要的程序性制度,如回避、说明理由、听证、送达等,使得申诉程序不仅具有可操作性,而且符合公平正义的一般理念,进而增强申诉处理决定的可接受性。以美国教师申诉制度为例,其日常运行主要依托集体协商、听证、仲裁等路径,对应不同的纷争阶段与执行程序,并与司法程序相衔接。无独有偶,我国台湾地区在《教师申诉评议委员会组织及评议准则》中,也对教师申诉的整个过程形成了较为周密的制度规定。

  另一方面,应当规定申诉决定种类、适用条件与效力。正如前文所述,《教师法》没有规定申诉处理结果的种类及其适用条件,其实施意见固然设定了四类处理决定,但类型划分并不周延,且具体的适用条件也缺乏明确规定。毋庸置疑,以《行政复议法》为蓝本设置申诉决定种类和适用条件,在立法思路上是值得肯定的,还需要进一步考虑种类划分的周延性、适用条件的对应性,以及申诉人所受的损害和希望获得的补救。笔者认为,申诉决定种类应当更为丰富,主要包括:驳回申诉、责令补正、决定撤销(部分撤销)、变更决定、责令履行法定职责、责令停止,以及责令重作、赔偿损失等附带性决定,尤其还要规定不同种类决定的具体适用情形,避免“同案不同处理”或者“不同案件相同处理”的情况出现。

  4. 加强申诉与其他救济渠道的衔接

  伴随着教育体制改革的日趋深入,不同主体的利益博弈将更加激烈,教育纠纷的产生在所难免。鉴于争议类型的多样化、主体的多元化和案情的复杂化,所以形成多元化的教育行政争议解决机制势在必行。当然,仅仅满足形式上的多样是远远不够的,教师申诉制度必须与其他救济渠道形成有效衔接,才能使不同手段的功效实现最优化。

  一方面,作为教师申诉制度在校内的延伸,我国早在1995年的《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》即提出构建校内申诉制度,并在此后印发的一系列政策文件中,对建立健全校内申诉制度做了多次强调,有必要通过法律的形式予以确认和固化,并将其作为前置性程序,以便激发学校内部“自我纠错”的主动性和积极性。同时,按照现行法律规定,教师申诉(校外申诉)可以作为通向复议或诉讼的渠道,即使立法不规定校外申诉前置,大多数教师仍然会将该项便利性措施作为维权首选。因此,不妨将申诉(校外申诉)、复议、诉讼作为教师可以自由选择的三项救济渠道。换言之,教师可以申诉(校外申诉)—复议—诉讼,也可以复议—诉讼或申诉—诉讼,还可以直接提起诉讼,三者之间是并行和竞争的关系。

  另一方面,在自由选择的理想模式下,尤其对于“申诉—复议—诉讼”或者“申诉—诉讼”的情形而言,复议被申请人和诉讼被告可能是教师申诉委员会,这就使申诉处理机构处于裁判者和被审查者的矛盾角色中,俨然将一审法官作为二审被告。这不仅由于双重争议增加了复议机关或法院的负担,而且使得申诉处理机构因害怕承担“连带责任”而顾虑重重。为此,笔者建议不妨将复议/诉讼作为再申诉(换言之,将再申诉转入复议/诉讼),亦即申诉决定作出后不管是经由复议再提起诉讼,还是径行提起诉讼,均应以学校、教育机构为被申请人/被告,审查原处理行为或其他侵权行为。这样使得申诉处理机构免于处于被审查者的位置,促使其更有效地裁断相关争议(当然,这种设计还必须有赖于复议和诉讼受理范围的放开,将更多的涉教纠纷纳入审查范畴)。事实上,《〈教师法〉实施意见》曾对申诉的后续救济做了一定区分。对于申诉决定不服的可以要求复核,而复议、诉讼与申诉相衔接的前提在于原申诉内容符合二者的受案范围。这种立法倾向体现出申诉后续救济的审查重点仍然在于原侵权行为而非申诉处理机构作出的处理决定。这一点应当在未来的立法中予以明确和落实。

  五、余  论

  教师申诉制度的应然定位和实然运行之间存在张力,这是不可否认的客观事实,但张力的存在并非是对制度存续正当性的质疑,相反,它对制度的规则完善和功能实现提出了更高要求,以便弥合这种张力,更加高效地实现教育权益保障的目标。

  近年来,随着教育事业的改革与发展不断深入,教师与学校、教育机构之间的矛盾纠纷日益增多,教师权益保障问题尤为突出,已经成为全面推进依法治教、依法治校的重要议题。鉴于教育行政争议的技术性、权利救济需求的多样性,以及复议、诉讼等方式的受案范围相对有限的前提,教师申诉制度以其开放性、专业性、便利性等优势吸引了许多案源,理应成为教师权益保障体系中的基础性制度。然而,教师申诉制度在现实运行中面临着程序性规则粗疏、机构公正性不足、处理效力模糊化等问题。这既源于制度本身的不完善,也是行政权力主导的体现,使得实际工作的开展往往面临无据可循的困境。这种困境的解决在很大程度上有赖于《教师法》,以及类似《教师申诉办法》等法规或规章的顶层设计来推进。

  当然,徒法不足以自行,教师申诉制度的良性运行仅仅依靠立法中的规则完善还远远不够。规则适用所赖以存在的现实环境将直接影响其实效性。后者涉及的问题将更为宽泛,包括但不限于教师的法律身份、学校与教师间的法律关系、教师分类管理、学校自主权的范围和边界、外部审查介入教育纠纷的广度和深度等。这些事项往往涉及整个教育行政体制,渗透着个体与组织体、权利和权力、自治与他治、行政救济与司法救济等多对关系的调适和平衡,它们对于教师申诉制度的实际运作起着甚为关键的作用,且必须嵌入整个教育治理乃至社会治理的宏观语境下进行更为深入的讨论。这预示着教师申诉制度的完善将是一个复杂的系统工程和历史进程。

    (注释、参考文献略)

作者简介

姓名:湛中乐 靳澜涛 工作单位:北京大学

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:毕雁)
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