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我国教育政策的范式转换
2019年12月27日 09:18 来源:《教育研究》2019年第3期 作者:孟繁华 张爽 王天晓 字号
关键词:教育政策;效率理性;市场选择;公共治理

内容摘要:改革开放以来,我国教育政策发生了较为明显的范式变迁,即由“效率理性”范式转向“市场选择”范式,进入新世纪以来逐渐形成“公共治理”范式。

关键词:教育政策;效率理性;市场选择;公共治理

作者简介:

  作者简介:孟繁华,首都师范大学校长,教授;张爽,首都师范大学教育学院副院长,教授;王天晓,首都师范大学教育学院副教授。北京 100048

  内容提要:改革开放以来,我国教育政策发生了较为明显的范式变迁,即由“效率理性”范式转向“市场选择”范式,进入新世纪以来逐渐形成“公共治理”范式。“效率理性”范式强调理性主义和效率优先,早出人才、快出人才是其主要目标;“市场选择”范式强化效益中心,政府与市场间构成了相互竞争与合作的力量,教育活力得以激发,但公共性在一定程度上被破坏;“公共治理”范式追求在教育领域形成国家力量、市场力量和公民社会力量相互博弈和均衡的体制,其价值逻辑是重建良好教育生态。在范式转化过程中,效率与公平之间的动态平衡不断被打破,教育政策的公共性越来越受到重视,教育政策制定的开放性、多元主体的参与性、权力主体的平等性、政策过程的协商性以及政策过程的科学性日益显著,充满公正理性的制度框架正在形成,我国教育政策体系逐步完善。

  关 键 词:教育政策 效率理性 市场选择 公共治理 范式

  现代政府的基本教育职能之一是供给教育政策和作出教育制度安排。我国教育政策学科起步于20世纪80年代,在此之前,教育政策的实践就已经开始,并为教育政策学的产生奠定了基础。运用“价值逻辑+工具性框架”的视角,历史性分析不同阶段教育政策的基本范式,将对创造性地解决我国教育政策问题提供帮助。

  一、政策范式分析框架

  贝尔(Bell,D.)指出,社会共有三个领域——技术经济领域、政治领域与文化领域,每个领域都根据不同的原则组织并服从于它。这些领域在不同时代以不同方式相联系。[1]教育政策虽然调控的主要是教育领域问题,但主要遵循政策体系的逻辑,所以总体而言,从属于政治领域。教育政策既受到技术经济领域的决定性影响,同时又反应文化领域的主流价值,内在自成一体。

  公共政策的研究或者说政策学的研究始于20世纪60年代,在公共部门内通过技术性的方案,帮助政府进行科学的决策。这个阶段的政策制定与分析建立在特定的知识观和实证主义的基础上,寻找具有普适性的知识,简化复杂关系,坚持价值中立,科学主义与实证主义对于政策学科的发展成熟起到了重要的作用,但因其“技术背后的价值缺失”问题也屡遭质疑。伴随着社会科学领域结构功能主义理论不断遭受批评,人文主义、主观认识论等影响日益深远,人们逐渐意识到,政策意味着教育平衡冲突各方的利益矛盾,价值观渗透政策的整个过程。改革开放以来我国教育政策领域的发展与变迁就是在这个背景下展开的。

  范式是科学史学家库恩(Kuhn,T.)提出的概念,指称一种科学传统观念或者说某种科学理论所表现出来的世界观。美国政治经济学家霍尔(Hall,P.A.)将历史制度主义对“理念”的重视与范式这一概念结合起来,明确提出了政策范式的概念用来区别不同的政策体系。他提出,政策范式指理念和标准的框架,它不仅包括政策目标和实现目标的工具种类,而且包括分析所解决的问题的本质。[2]也就是说,有关政策范式,有三个基本观点我们需要明晰。第一,政策范式是一种世界观、理论基础和实践规范,在同一个政策范式内,受同一种价值逻辑的影响,形成相对稳定的体系。第二,范式由不同的关键要素构成,各要素之间存在紧密的关系模式,关键要素包含价值逻辑、权力模式、决策主体、决策模式等,价值逻辑是内核性理念,规定并构成性地影响着政策体系的其他方面;权力模式等属于工具性范畴,支持价值逻辑的实现。第三,不同政策范式体系间彼此区别,表达了政策参与群体的基本理念、对问题的分析、解决问题的框架之间具有差异,历史性地分析不同阶段政策范式体系特点,对于创造性地解决政策问题具有重要的意义;同时,社会发展是复杂体系,从研究的视角出发,本文划分了教育政策范式的不同阶段,但实际上,问题常常交织在一起,不同阶段的边界往往比论文呈现的更为模糊。

  本文对于教育政策范式划分的主要依据就是价值逻辑和工具性框架。改革开放以来,不同阶段教育政策的核心价值有所不同,受核心价值的影响,权力模式、决策主体、实践规范等工具性框架均体现出差异,这就是政策范式的变迁。

  改革开放之初,如何更快更多地培养人才、更好地支持社会主义建设的“效率”问题是当时教育政策的核心理念和主要目标,“将失去的十年补回来”成为整个社会努力的动力。围绕这一价值逻辑,教育领域首先通过恢复统一高考的政策展开改革,逐步改善体制僵化、活力不足的问题,并确定了以“理性主义”为主要特征的工具性框架,追求政策目标价值最大化,由政府精英代替人民进行利益的综合与表达,以精英群体自上而下推动政策制定与实施,单方案决策的特征比较明显,我们将此阶段(改革开放开始到20世纪90年代初)的教育政策范式称为“效率理性”范式。

  进入20世纪90年代以后,教育政策研究有了快速发展,同时,开创性地探索社会主义市场经济体制为教育政策范式的转型奠定了基础。1992年,党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制,1993年,中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》,提出了“初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”的改革目标和相应的改革举措。在这样的历史背景下,运用市场的力量激发教育发展活力成为此阶段政策范式的核心价值逻辑,在延续上一阶段“效率”追求的基础上“效益中心”的特点益发鲜明,并在此基础上,构建了具有“选择性”特征的工具性框架,教育政策的“市场选择”范式逐渐形成。在此阶段,伴随着简政放权的持续推进,尤其是经济领域市场化改革的进行,教育产业化、体制改革逐步展开。一方面,社会资金开始有更多渠道进入教育领域;另一方面,体制机制改革激发了教育发展的活力,个体选择权逐步得到回应并形成了市场与消费者个体双向选择的模式。市场竞争给教育带来了发展的红利,但同时也在一定程度上破坏了教育的公共性。

  进入21世纪以后,教育公平问题成为整个教育领域最为关注的命题,追求高质量的公平、重构教育生态成为此阶段的核心价值。从“有学上”到“上好学”的诉求转换,驱动决策层全方位推动系统改革,尊重教育规律,实现教育系统的高质量、可持续发展,此时公共参与、多向性混合权力模式成为必然。因此,构建治理体系成为“工具性框架”,这就是教育政策的“公共治理”范式。

  首先要强调的一点是,在我们梳理、分析和评价过去40年教育政策领域的现象、观点、理论与实践时,一定要理解其背后的历史环境、思想基础、时代特点和现实需求,这也是本文撰写的基本立场。“效率理性”、“市场选择”、“公共治理”三个范式的划分与确定主要基于我国社会发展不同时期的核心价值和工具性框架。(见表)

作者简介

姓名:孟繁华 张爽 王天晓 工作单位:首都师范大学

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:毕雁)
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